2 — Le pluralisme, condition d’effectivité de la liberté de communication

Le principe de pluralisme est susceptible d’avoir des implications différentes en fonction du média auquel il est appliqué. En effet, si l’effectivité de la liberté de communication nécessite en matière de presse écrite comme dans le domaine audiovisuel que le « libre choix » du public soit garanti (a), une attention particulière doit être accordée à la préservation du pluralisme en matière audiovisuelle, en raison de « l’influence considérable » de ces médias (b).

a — Le « libre choix » du public

La première justification donnée par le Conseil constitutionnel à la nécessité de sauvegarder le pluralisme tient dans la volonté d’assurer un caractère effectif à la liberté de communication. Parmi les destinataires de cette liberté proclamée par l’article XI de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen, c’est son exercice effectif par les récepteurs des idées et des opinions, c’est-à-dire le public, que le pluralisme garantit : « en effet la libre communication des pensées et des opinions (...) ne serait pas effective si le public auquel s’adressent ces quotidiens n’était pas à même de disposer d’un nombre suffisant de publications de tendances et de caractères différents » ⁸¹ ou si en matière de communication audiovisuelle ce même public « n’était pas à même de disposer, aussi bien dans le cadre du secteur public que dans celui du secteur privé, de programmes qui garantissent l’expression de tendances de caractères différents dans le respect de l’impératif d’honnêteté de l’information » ⁸².

Ce qui importe pour le Conseil constitutionnel, c’est que le public, destinataire essentiel de la liberté de communication, soit en mesure de jouir pleinement de cette liberté. Il affirme pour ce faire que celui-ci bénéficie de ce qu’on peut appeler un droit à une communication pluraliste.

En effet, la liberté de recevoir des idées et opinions ne peut être qu’une fiction, une vue de l’esprit, si les "documents" ⁸³ à la disposition du public se réduisent à l’unité ou même à un nombre très restreint. Dès lors, le public ne serait pas à même d’exercer son « libre choix », ce seraient au contraire les « pouvoirs publics » (on peut penser ici au secteur public de la communication audiovisuelle) ou les « intérêts privés » qui, par leurs choix, y substitueraient leurs propres décisions, selon la terminologie du Conseil. C’est pour préserver cette diversité que des limitations peuvent être apportées à la liberté de communication envisagée du point de vue des émetteurs et que notamment un dispositif anti-concentration peut être mis en place par le Législateur dans le domaine de la communication de masse (infra Section II).

Le Conseil constitutionnel affirme par ailleurs que le public — lecteurs ou auditeurs et téléspectateurs — doit pouvoir exercer son libre choix c’est-à-dire doit pouvoir exercer effectivement la liberté qu’il tient de l’article XI de la Déclaration de 1789 sans « qu’on puisse en faire les objets d’un marché » ⁸⁴, ce qui renforce l’idée selon laquelle la liberté de communication ne saurait être envisagée d’un point de vue purement économique, rattachée, dans cette optique que le Conseil constitutionnel écarte, essentiellement à la liberté d’entreprendre.

b — L’« influence considérable » des moyens de communication audiovisuelle

Il faut relever que le Conseil constitutionnel a réservé une attention particulière à la protection du pluralisme en matière audiovisuelle : il appartient selon lui au Législateur de concilier « l’exercice de la liberté de communication telle qu’elle résulte de l’article 11 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen, avec (...) les objectifs de valeur constitutionnelle que sont la sauvegarde de l’ordre public, le respect de la liberté d’autrui et la préservation du caractère pluraliste des courants d’expression socioculturels auxquels ces modes de communication, par leur influence considérable, sont susceptibles de porter atteinte » ⁸⁵.

L’« influence considérable » que le Conseil attribue aux moyens de communication audiovisuelle s’explique sans doute par la place très importante qu’ils ont prise dans nos sociétés. En effet, ce mode de communication est devenu le moyen par excellence de la communication de masse : « À une époque où le livre est en pleine décadence (57 % des Français ne lisent pas un livre par an) et où diminue l’influence du journal (sauf pour certains pays comme l’Angleterre), la radiodiffusion et la télévision voient évidemment grandir leur importance qui est directement fonction de leur puissance de rayonnement » ⁸⁶.

De la place considérable des médias audiovisuels à une influence considérable sur le public, il est tentant de franchir le pas. En effet, les méthodes d’analyse du contenu ont mis en évidence que la manière de présenter les sujets n’était pas neutre, mais au contraire porteuse d’une "vision du monde" ⁸⁷. En effet, la médiatisation est toujours porteuse d’un certain nombre de choix, de priorités, de tendances.

Si ces caractères n’appartiennent pas en propre aux médias audiovisuels, on leur prête souvent une importance particulière en ce domaine, en raison notamment de la force de l’image ou encore du caractère supposé passif du téléspectateur ou de l’auditeur.

On a très tôt en effet tenu pour établi que « la télévision dispose d’un pouvoir considérable, encore que mystérieux et mal défini, sur l’opinion publique » ⁸⁸, de la même manière que l’on avait considéré quelque temps auparavant que c’était la presse périodique qui constituait une "arme absolue". Certains considèrent qu’indubitablement le message médiatisé par la télévision est reçu et intégré par le téléspectateur, intégralement et sans appréciation critique.

Mais les études des spécialistes des sciences humaines ne sont pas convergentes sur la réalité et l’ampleur des effets des médias audiovisuels sur le public.

Certaines d’entre elles ont mis en évidence l’existence d’effets des médias audiovisuels, en premier lieu une fonction d’agenda-setting, par laquelle en mettant à jour des événements, des faits, ils suggèrent ce à quoi il faut penser — sans toutefois dicter ce qu’il faut penser.

Une autre théorie, dite de la « "spirale du silence" revient plus directement à l’idée de médias puissants capables d’imposer des opinions et non plus seulement des faits » ⁸⁹, postulant que la présentation des opinions majoritaires amènerait les partisans d’idées minoritaires à les taire, voire à en changer.

D’autres auteurs n’ont cependant attribué que des effets très limités aux médias, même audiovisuels. Déjà Gabriel TARDE écrivait que « la transformation d’une opinion individuelle en une opinion sociale, en "l’opinion", est due à la parole publique dès l’Antiquité et le Moyen-Âge, à la presse de nos jours, mais dans tous les temps et avant tout aux conversations privées ». La télévision a peut-être modifié cet état des choses, car en 1978 MM. BLUMLER, CAYROL et THOVERON ⁹⁰ ont rapporté que les électeurs désignent la télévision comme le média politique majeur et n’accordent que peu de place aux contacts interpersonnels.

L’accent a parfois été mis sur le caractère actif du téléspectateur, qui se "sert" de la télévision pour obtenir des informations, se distraire, se cultiver, etc.

Des sociologues se sont attachés à rappeler que la société n’est pas réductible à la télévision et aux représentations qu’elle offre et qu’existent d’autres facteurs d’explication que les médias eux-mêmes — norme sociale, éthique personnelle — qui au moins interagissent avec eux dans l’élaboration des opinions et des comportements.

Si la télévision, en tant qu’elle apporte des idées et des opinions, est susceptible de produire des réactions, c’est-à-dire d’avoir un effet sur le public, on peut penser que « Ce qui peut être doté d’effets, ce n’est pas le texte conçu, ou le texte produit, mais le texte effectivement reçu » ⁹¹, cette réception s’opérant à travers des grilles de lecture propres à chaque individu. « L’idée d’une influence mécanique déterminant une opinion passive doit faire place à la notion, plus conforme à la réalité, d’une influence différenciée où l’opinion a son mot à dire, qui est souvent le dernier » ⁹².

Le Conseil constitutionnel, parmi ces courants doctrinaux, semble avoir pris parti pour les thèses maximalisant les effets des médias audiovisuels. Si l’on ne sait pas si la Haute Juridiction a entendu leur manifester son adhésion ou si dans l’incertitude elle a voulu prendre le maximum de précautions, le pluralisme et, par voie de conséquence, la liberté que le public tient de l’article XI de la Déclaration de 1789, de laquelle le pluralisme est une condition majeure d’effectivité, sortent renforcés en raison des garanties particulières qu’il faudra octroyer en matière audiovisuelle.

B — La nature juridique du pluralisme

Apparue dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel de manière indirecte puis constitutionnalisée, au terme d’un travail du juge constitutionnel qui a constitué « une enveloppe jurisprudentielle (...) autour de la règle écrite » ⁹³, sous la forme d’objectif de valeur constitutionnelle, pluriels d’abord, singulier ensuite (1), la notion de pluralisme a aussi été qualifiée de principe et d’exigence, sans que sa valeur constitutionnelle soit cependant remise en cause (2).

1 — L’affirmation du pluralisme sous forme d’objectif de valeur constitutionnelle

La notion de pluralisme a été constitutionnalisée en 1982 et 1984 sous la forme d’objectif de valeur constitutionnelle, et c’est sous cette forme qu’elle se retrouve dans certaines décisions récentes, même si sa signification a évolué. Il faut dès lors s’interroger sur le processus qui a amené le juge constitutionnel à affirmer l’objectif de valeur constitutionnelle de pluralisme (a) et sur le rôle des objectifs de valeur constitutionnelle dans le bloc de constitutionnalité (b).

a — Un travail d’interprétation du juge constitutionnel

Il ne s’agit plus ici de se demander pourquoi le Conseil constitutionnel a affirmé la valeur constitutionnelle de l’objectif de valeur constitutionnelle de pluralisme — on a vu son souci d’assurer un caractère effectif à la liberté de communication en protégeant le public — mais comment il l’a fait.

Ce qui a permis de trouver un fondement à l’objectif de valeur constitutionnelle est l’évolution du sens de la liberté de communication que le Conseil constitutionnel a fait subir à l’article XI de la Déclaration de 1789 en considérant qu’elle s’adresse autant aux récepteurs des idées et des opinions qu’à leurs émetteurs. Dès lors, le « pluralisme (...) est inhérent à cette conception de la liberté de la presse » ⁹⁴ et « D’une certaine manière, l’adjonction de l’exigence de pluralisme au principe de la liberté de communication pourrait ainsi paraître redondante » ⁹⁵.

La base de l’objectif de valeur constitutionnelle de pluralisme est donc textuelle, et cet objectif est le fruit d’un travail du juge constitutionnel qui, malgré son caractère très constructif, reste un travail d’interprétation — d’ailleurs, aucune interprétation n’est acte de pure cognition, comportant toujours une part de construction, ne serait-ce que par le choix, parmi les sens possibles, de celui à donner à une disposition — sans franchir le pas qui justifierait la qualification de travail de création.

L’application des critères dégagés par Denys DE BÉCHILLON ⁹⁶ pour départir interprétation et création est à cet égard très éclairante. La reconnaissance d’un pouvoir normatif dégagé de l’interprétation ne peut en effet selon lui se faire que si l’organe en cause effectue une "reconnaissance de paternité", la norme jurisprudentielle tirant alors son autorité non du texte dont elle est issue mais de la volonté de l’organe lui-même.

Si un tel processus de création d’une norme semble se trouver quand le juge administratif dégage des principes généraux du droit, qu’il déclare « applicables même en l’absence de textes » ⁹⁷ ou selon une partie de la doctrine quand le Conseil constitutionnel affirme que la « continuité du service public (...) a le caractère d’un principe de valeur constitutionnelle » ⁹⁸, il n’en est rien en ce qui concerne le pluralisme, que le juge constitutionnel prend soin de rattacher à l’article XI de la Déclaration de 1789, en faisant une condition de son effectivité.

Ainsi, le pluralisme fait partie intégrante du bloc de constitutionnalité et sa présence ne doit pas avoir pour effet de faire rebondir le débat sur l’existence de principes généraux en droit constitutionnel ce qui, à la suite de l’analyse du professeur CHAPUS sur les principes généraux du droit en droit administratif ⁹⁹ amènerait à se questionner sur la valeur constitutionnelle ou simplement supralégislative mais infraconstitutionnelle des objectifs de valeur constitutionnelle ¹⁰⁰.

On peut cependant se demander si, par son caractère finalisé, cette nouvelle norme constitutionnelle n’a pas une fonction particulière qui la différencierait des autres principes de valeur constitutionnelle.

b — La fonction des objectifs de valeur constitutionnelle

On a pu comparer les objectifs de valeur constitutionnelle aux objectifs d’intérêt général utilisés par la Cour de justice des communautés européennes. Selon elle, les droits fondamentaux ne sauraient apparaître comme « des prérogatives absolues : ils doivent être considérés, comme dans le droit constitutionnel de tous les États membres, en vue de la fonction sociale des biens et activités protégés » et il est dès lors possible « de réserver à l’égard de ces droits l’application de certaines limites justifiées par les objectifs d’intérêt général poursuivis par la Communauté, dès lors qu’il n’est pas porté atteinte à la substance de ces droits » ¹⁰¹.

Cette norme constitutionnelle doit être considérée comme bénéficiant de la même valeur juridique que tous les autres éléments du bloc de constitutionnalité, car l’on sait que le Conseil constitutionnel n’applique ni la règle lex posterior derogat priori, ni la règle lex specialis per generalem non derogatur, si bien qu’il « n’existe pas de hiérarchie juridique préétablie entre les composants du bloc de constitutionnalité » ¹⁰². Son existence amène le Législateur, sous le contrôle du juge constitutionnel, à opérer la conciliation entre le pluralisme et les autres règles et principes constitutionnels qui peuvent avoir des implications antagonistes. Ainsi, dans la recherche du pluralisme, le Législateur peut limiter la liberté d’imprimer librement ou encore la liberté d’entreprendre.

La nécessité d’opérer des conciliations entre principes constitutionnels n’est cependant pas une caractéristique propre aux objectifs de valeur constitutionnelle, le Conseil étant amené à effectuer un arbitrage permanent entre normes constitutionnelles d’origines aussi différentes qu’indifférentes dans la recherche d’un « traitement des antinomies des droits de l’Homme en droit constitutionnel » ¹⁰³.

Quelle peut dès lors être la signification de la qualification du pluralisme d’objectif de valeur constitutionnelle ? Elle peut, selon nous, être recherchée dans la nature de la liberté de communication, qui d’après le Conseil n’est « ni général[e], ni absolu[e] et ne peu[t] exister que dans le cadre d’une réglementation instituée par la loi » ¹⁰⁴.

Le conseiller GENEVOIS explique que « l’objectif de valeur constitutionnelle apparaît comme le corollaire nécessaire à la mise en œuvre d’un droit constitutionnellement reconnu. Au titre de la recherche d’une plus grande effectivité des droits fondamentaux, c’est en fait une habilitation donnée au législateur pour leur apporter certaines limitations afin de les concilier » ¹⁰⁵. C’est bien de cela qu’il s’agit quand le Conseil constitutionnel proclame le pluralisme sous la forme d’objectif de valeur constitutionnelle mais, en même temps qu’une habilitation, c’est surtout une direction qu’il donne au Législateur pour l’élaboration du cadre légal de la liberté de communication, un but qu’il lui assigne dans l’élaboration des lois. L’objectif de valeur constitutionnelle de pluralisme peut être considéré comme une directive constitutionnelle adressée au Législateur, lui indiquant un sens à suivre. Permettant comme les autres normes constitutionnelles de justifier des limitations aux droits fondamentaux afin d’éviter de leur conférer un caractère absolu, le recours à la notion d’objectif réserve cependant au Parlement une marge de manœuvre plus importante que pour les autres principes constitutionnels, marge de manœuvre qui se justifie par le fait que, contrairement aux libertés classiques qui se satisfont de l’abstention de l’État, la liberté de communication, dans la définition que lui donne le Conseil constitutionnel, exige pour être effective des interventions positives de l’État.

La liberté de communication proclamée par l’article XI de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen, porteuse de deux sens — droit fondamental du public et droit fondamental des émetteurs — qui, pour se situer au même niveau hiérarchique, n’en sont pas moins susceptibles d’être antinomiques, trouve sa réalisation dans la préservation grâce à l’action des pouvoirs publics du pluralisme, « qui est au cœur de [cette] liberté, selon une conception très "libérale" des droits fondamentaux — mais qui ne peut être atteint que par la prise en considération et la résolution de problème économiques et financiers — conformément à une conception "interventionniste" des droits et libertés » ¹⁰⁶. On est en présence avec l’objectif de valeur constitutionnelle de pluralisme d’une constitutionnalité programmatoire qui fonde la compétence du Législateur non seulement pour concilier les droits fondamentaux mais aussi pour les réaliser concrètement.

2 — Variations terminologiques et portée juridique du pluralisme

La lecture de la jurisprudence constitutionnelle relative au pluralisme en matière de communication laisse apparaître des variations quant à la qualification juridique du pluralisme : objectif de valeur constitutionnelle ¹⁰⁷, objectif à valeur constitutionnelle ¹⁰⁸, exigence constitutionnelle ¹⁰⁹ ou même « très classiquement » ¹¹⁰ principe de valeur constitutionnelle ¹¹¹.

Ces différences de rédaction ont pu être analysées comme des hésitations du juge constitutionnel sur la valeur juridique du pluralisme. Peut-être sonnent-elles au contraire comme l’affirmation de sa pleine valeur constitutionnelle, puisqu’il est assimilé dans la décision 86-210 D.C. à un principe de valeur constitutionnelle, selon une formule qui traditionnellement dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel désigne les dispositions du bloc de constitutionnalité qui formulent en termes abstraits des propositions générales, et qu’il est par ailleurs conçu comme une exigence constitutionnelle, c’est-à-dire une obligation imposée par la Constitution — de l’autorité juridique de laquelle il bénéficie donc.

Au débat portant sur la signification de ces rédactions différentes, le professeur ROUSSEAU répond qu’« au fond, la discussion et les réponses importent moins que la reconnaissance par le Conseil de la valeur constitutionnelle du pluralisme, car elle seule permet, quelles que soient les formulations, d’imposer son respect au législateur » ¹¹².

Telle est en effet la conclusion que l’on peut tirer de l’introduction de la notion de pluralisme dans la jurisprudence constitutionnelle : « la notion de pluralisme, en matière de communication du moins, devient un principe régulateur sanctionné par le droit » ¹¹³, c’est un principe opératoire du droit constitutionnel qui sert au Conseil constitutionnel à apprécier la conformité à la Constitution des lois qui lui sont soumises, quels que soient les termes qu’il utilise pour le désigner.

La notion de pluralisme est aujourd’hui "installée" dans le bloc de constitutionnalité, elle constitue le prisme à travers lequel le Conseil constitutionnel lit la liberté de communication, dans ses deux sens, pour dans le même temps les concilier entre eux et assurer l’effectivité de chacun d’eux et finalement construire au fil des décisions qu’il a été amené à rendre sur les interventions législatives en matière de liberté de communication, non peut-être un statut de cette liberté, mais à tout le moins un "standard minimum" à respecter en cette matière.

SECTION II — LE PLURALISME, PRINCIPE OPÉRATOIRE DU DROIT CONSTITUTIONNEL

Le pluralisme, norme de valeur constitutionnelle, doit, sous le contrôle du juge constitutionnel, être pris en compte par le Législateur dans l’élaboration des règles appelées à régir la liberté de communication. C’est au sujet des interventions législatives visant à élaborer ou réformer le statut des moyens de communication de masse — presse écrite et communication audiovisuelle — que le Conseil constitutionnel a pu préciser les implications du pluralisme, tant en ce qui concerne les garanties que le Législateur doit lui apporter (§1) qu’à propos des modalités de surveillance du respect de ces garanties (§2).

§1 — Les nécessaires garanties du pluralisme

Le respect du pluralisme revêt deux aspects. Dans le domaine de la presse écrite comme dans celui de la communication audiovisuelle, il implique l’existence de plusieurs opérateurs à l’intérieur de chaque catégorie de média. Il nécessite en outre, mais cette fois en matière de communication audiovisuelle seulement, que chacun des opérateurs assure l’expression de tendances de caractères différents. Ainsi, pluralisme externe (A) et pluralisme interne (B) doivent être aménagés par le Législateur.

A — Le pluralisme externe

La nécessaire préservation du pluralisme externe trouve sa traduction d’une part dans l’établissement de dispositifs anti-concentration (1), d’autre part dans l’information du public sur les moyens de communication, par la mise en place d’un système assurant leur transparence (2).

1 — Les dispositifs anti-concentration

La volonté d’éviter la constitution de grands groupes de communication, dont la puissance pourrait nuire au pluralisme, a amené le Conseil constitutionnel à imposer des seuils de concentration, d’abord en matière de presse écrite (a) puis dans le domaine de la communication audiovisuelle, dans lequel il a qualifié la limitation des concentrations d’exigence constitutionnelle, même s’il apparaît que sa jurisprudence est sur ce point en évolution du fait de la prise en considération d’un environnement international nouveau (b).

a — En matière de presse écrite

La volonté de maintenir le pluralisme de la presse écrite fait partie des préoccupations des pouvoirs publics, au moins indirectement, depuis longtemps déjà. Dès une loi du 25 avril 1844, les « éditeurs de feuilles périodiques » sont exonérés de la patente. Les aides à la presse se sont ensuite développées et diversifiées, qu’elles concernent la fabrication des journaux (tarifs préférentiels pour les communications téléphoniques par exemple afin de faciliter la collecte des informations), leur distribution (tarifs postaux privilégiés) ou encore la fiscalité à laquelle sont soumises les entreprises de presse (système d’imposition à taux réduits, exonération de la taxe professionnelle, T.V.A. réduite) ¹¹⁴.

Puis l’ordonnance du 26 août 1944 s’attache plus directement à la préservation du pluralisme en introduisant la règle "Un homme, un journal", mais ses dispositions n’étaient pas assez strictes et pouvaient facilement être tournées, si bien qu’elle n’a pas atteint son objectif anti-concentration.

Dès les années soixante-dix, « Si la presse spécialisée, professionnelle, scientifique, féminine ou pour la jeunesse est en bonne santé, en revanche la presse d’information politique et générale justifie les plus vives inquiétudes. (...) Elle est affectée par des disparitions de titres et un mouvement de concentration qui bouscule ses structures » ¹¹⁵. Au chapitre des raisons évoquées pour expliquer ce phénomène de concentration se trouve en bonne place l’augmentation des coûts de fabrication, tant en raison de l’augmentation du coût du travail ou des matières premières qu’à cause des techniques modernes qui doivent être employées pour que le journal demeure attrayant pour le public face à la concurrence des autres journaux et surtout des autres moyens de communication. Un autre facteur doit aussi être pris en compte, qui tient à une certaine désaffection du public pour la presse quotidienne nationale d’information politique et générale, même si la presse régionale résiste mieux à l’érosion de son lectorat.

Ainsi, l’histoire récente de la presse d’information politique et générale française est marquée par un double mouvement de disparition de titres ¹¹⁶ et de concentration avec la constitution de "groupes de presse", c’est-à-dire d’entreprises de presse éditant plusieurs titres.

Même si la notion de concentration n’est pas univoque et si le « pluralisme n’est pas l’envers de la concentration » ¹¹⁷ puisque la reprise par un groupe de presse d’un titre en difficulté peut lui permettre de survivre, on constate que bien souvent la concentration se traduit par des accords notamment en ce qui concerne le contenu rédactionnel, quand on ne trouve pas tout simplement le même journal sous deux titres différents ¹¹⁸.

C’est à cette situation que le Législateur entend remédier en 1984 en adoptant le projet de loi visant à limiter la concentration et à assurer la transparence financière et le pluralisme des entreprises de presse, qui prévoit notamment qu’une « personne peut posséder ou contrôler plusieurs quotidiens nationaux d’information politique et générale, si le total de leur diffusion n’excède pas 15 p. 100 de la diffusion de tous les quotidiens nationaux de même nature » ¹¹⁹. Le même seuil s’applique à la possession ou au contrôle des quotidiens régionaux, départementaux ou locaux d’information politique et générale.

Par ailleurs, aux termes de l’article 12 de la loi, « Une personne peut posséder ou contrôler un ou plusieurs quotidiens régionaux, départementaux ou locaux d’information politique et générale, et un ou plusieurs quotidiens nationaux de même nature, si la ou les diffusions de ces quotidiens n’excède pas : — 1° Pour les quotidiens nationaux, 10 p. 100 du total de la diffusion de tous les quotidiens nationaux de même nature ; — 2° Pour les quotidiens régionaux, départementaux ou locaux, 10 p. 100 du total de la diffusion de tous les quotidiens de même nature ».

Ces dispositions appellent une première remarque, qui tient à leur champ d’application, limité aux quotidiens d’information politique et générale, excluant toutes les autres publications. Il faut aussi relever que le Législateur a entendu éviter de reproduire les insuffisances de l’ordonnance du 26 août 1944 et vise, pour l’application des seuils de concentration qu’il définit, la possession mais aussi le contrôle dont la définition donnée par l’article 2-3° de la loi est extensive, puisque « Le contrôle s’entend de la possibilité pour une personne d’exercer, sous quelque forme que ce soit et par tous moyens d’ordre matériel ou financier, une influence déterminante sur la gestion ou le fonctionnement d’une entreprise de presse ».

Si le dispositif législatif est déclaré conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel, c’est parce que l’article 13 de la loi limite l’application des seuils aux seuls cas où leur dépassement résulterait d’acquisitions ou de prises de contrôle, ce qui préserve tant la « liberté des lecteurs » qui restent libres de plébisciter un quotidien même s’il en résulte un dépassement des seuils de concentration autorisés que celle des entrepreneurs de presse car est préservée « la liberté de création et de développement naturel de ces quotidiens » ¹²⁰.

Mais, on le sait, plus encore que la déclaration de conformité à la Constitution de l’objectif législatif de garantir le pluralisme des quotidiens d’information politique et générale, l’intérêt de la décision 84-181 D.C. réside surtout dans le fait que cet objectif a été hissé au rang constitutionnel, ce qui a ipso facto eu pour conséquence d’affecter les dispositions législatives assurant le pluralisme de la qualité de garanties de valeur législative d’un principe constitutionnel.

La compétence du Législateur pour aménager le pluralisme externe de la presse écrite se trouve donc limitée, puisque son exercice ne doit pas avoir pour effet de priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel. Ce mécanisme de protection est illustré dès la décision 86-210 D.C. ¹²¹ sur la loi portant réforme du régime juridique de la presse. Le Législateur avait en effet souhaité assouplir les dispositions limitant la concentration issues de la loi n° 84-937 du 23 octobre 1984, en fixant le seuil de concentration autorisé à « 30 % de la diffusion totale sur l’ensemble du territoire national des quotidiens d’information politique et générale ». Ce seuil unique qui, outre le doublement numérique par rapport à celui fixé en 1984, ne différenciait plus entre presse nationale et presse locale, ce qui avait pour effet d’augmenter encore la taille des concentrations autorisées, avait pour but de « contribuer efficacement au maintien du pluralisme des titres par le rachat de publications en danger de disparition » ¹²².

La loi prévoyait en outre d’abandonner la notion de contrôle, n’entendant plus interdire « l’acquisition d’un quotidien » que pour autant qu’elle aurait pour effet de permettre à « l’acquéreur » de dépasser le seuil autorisé.

Ce nouveau dispositif anti-concentration qui devait « se substituer [tant] aux règles posées par les articles demeurés en vigueur de l’ordonnance du 26 août 1944 que par la loi n° 84-937 du 23 octobre 1984, dont l’abrogation est prononcée par l’article 21 de la loi » ¹²³ n’a pas trouvé grâce aux yeux du Conseil constitutionnel, selon qui les « dispositions de l’article 11 ne font pas obstacle à ce que, sans même enfreindre l’interdiction de prête-nom formulée par l’article 3 de la loi ni aucune autre prescription législative ou réglementaire, une personne physique ou un groupement puisse, par des procédures parfaitement licites au regard du droit des sociétés, se rendre effectivement et pleinement maître de nombreux quotidiens existants, sans que le seuil de diffusion fixé par l’article 11 [ne] lui soit opposable » ¹²⁴. Dès lors, « loin d’aménager, comme pouvait le faire le législateur, les modalités de protection du pluralisme de la presse et, plus généralement, des moyens de communication dont la presse est une composante, [les nouvelles dispositions législatives] ne permettent pas de lui assurer un caractère effectif ; qu’elles ont même pour effet, par leur combinaison avec l’abrogation de la législation antérieure, de priver de protection légale un principe de valeur constitutionnelle » ¹²⁵.

Si le Conseil constitutionnel censure le dispositif prévu par le Législateur comme ne permettant pas d’assurer un caractère effectif au pluralisme, il ne fait pas application de "l’effet cliquet" : les dispositions de la loi sont déclarées contraires à la Constitution en tant qu’elles privent de protection légale du pluralisme, qui est un principe de valeur constitutionnelle. Ce que le Conseil constitutionnel sanctionne n’est pas un amoindrissement de la protection légale du pluralisme mais sa suppression, comme tend à le prouver l’utilisation du singulier : ce n’est pas de certaines protections légales dont le pluralisme est privé, mais de manière globale de toute protection légale.

Ce qui semble avoir emporté la décision du Conseil constitutionnel n’est pas en soi le relèvement du seuil de concentration autorisé, mais le fait que ce seuil pourra être facilement contourné en toute légalité. Le Conseil annule les dispositions soumises à son examen non en raison de la moindre effectivité du pluralisme qui résulte du nouveau seuil de concentration mais parce qu’est réduite à néant cette effectivité : en effet, puisque les règles nouvelles ne peuvent pas être considérées comme assurant la protection légale du pluralisme, celui-ci se retrouve, du fait de l’abrogation de la législation antérieure, sans aucune protection légale.

L’acceptation, dans son principe, d’un amoindrissement de la protection du pluralisme, donc de son effectivité, alors qu’il est lui-même défini par le Conseil constitutionnel comme une condition d’effectivité de la liberté de communication conduit à se questionner sur l’utilisation de "l’effet cliquet" que le Conseil a dit s’appliquer à cette liberté dans la décision 84-181 D.C.

Doit-on considérer qu’est opéré en 1986 un revirement de jurisprudence à cet égard ? Ou alors faut-il comprendre que le Conseil constitutionnel a voulu signifier dans la décision 86-210 que, dans la mise en œuvre du pluralisme, le Législateur dispose d’une certaine marge de manœuvre et peut éventuellement en amoindrir les exigences quand, comme c’est le cas en l’espèce, il s’agit de le concilier avec la liberté de communication entendue du point de vue des émetteurs. Ainsi, dans le nécessaire arbitrage à rendre entre les deux sens de la liberté de communication, le Conseil constitutionnel laisserait à l’appréciation du Législateur le choix entre plusieurs points d’équilibre possibles, en affermissant ou au contraire en amoindrissant les exigences découlant du respect du pluralisme, ne censurant que la suppression totale de ses garanties.

Le Législateur a pris en compte la censure du juge constitutionnel et par une loi du 27 novembre 1986 remplace les dispositions annulées par des dispositions, aujourd’hui encore en vigueur, qui maintiennent le nouveau seuil de concentration de 30 p. cent mais réintroduisent pour son appréciation la notion de contrôle qui aux termes de la loi, « s’entend de toute situation dans laquelle une personne physique ou morale aurait placé une publication sous son autorité ou sa dépendance ».

b — En matière de communication audiovisuelle

Le Conseil constitutionnel a été amené à imposer le respect du pluralisme externe aussi dans le domaine de la communication audiovisuelle, mais au terme d’une évolution quelque peu différente de celle qui s’est produite en matière de presse écrite, puisqu’il ne s’est pas agi ici de préserver un pluralisme préexistant, mais d’accompagner le Législateur dans sa volonté de créer ce pluralisme.

En effet, en 1981 encore, le principe du monopole d’État de la radiodiffusion n’est pas remis en cause par le Conseil constitutionnel ¹²⁶, même si déjà à cette date s’est fait jour la volonté du Législateur de diversifier l’offre audiovisuelle, volonté illustrée d’abord par « le détachement du service public de son support organique (1972), puis par l’éclatement de l’O.R.T.F. (1974) » ¹²⁷, qui se poursuit dès 1982 avec la loi relative à la liberté de communication ¹²⁸ qui met fin au monopole public de programmation et de diffusion.

La majorité issue des élections de mars 1986, de la même manière qu’elle entreprit la réforme du statut juridique de la presse écrite, s’attache dès l’été à élaborer une loi relative à la liberté de communication dans le but notamment d’installer la communication audiovisuelle dans un contexte concurrentiel et de permettre la constitution de "groupes multimédias" aptes à affronter la concurrence internationale.

À cet effet sont décidés la privatisation de T.F.1 et surtout l’abandon du système de la concession de service public, qui était apparu en 1982 comme un compromis entre l’exigence d’ouverture à l’initiative privée et la nécessité d’imposer des obligations particulières en matière de communication audiovisuelle.

Le régime de la concession de service public n’aura donc constitué qu’une étape de transition entre le monopole étatique et un système concurrentiel dans lequel le service public n’a plus droit de cité : le Législateur de 1986 a en effet pris soin de faire disparaître toute référence à la notion de service public, au profit de celle de « secteur public de la communication audiovisuelle » ¹²⁹. Le Conseil constitutionnel accepte ce changement de nature de la communication audiovisuelle en considérant que « le législateur n’est pas tenu de soumettre l’ensemble de la télévision par voie hertzienne au régime juridique applicable aux services publics ni d’adopter un régime de concession ; qu’en effet ce mode de communication ne constitue pas une activité de service public ayant son fondement dans des dispositions de nature constitutionnelle » ¹³⁰, mais par une interprétation constructive des articles 48, 49 et 51 de la loi il réintroduit la notion de service public en indiquant que les cahiers des charges imposés aux sociétés et à l’établissement public composant le secteur public de la communication audiovisuelle « doivent nécessairement se conformer aux principes fondamentaux du service public et notamment au principe d’égalité et à son corollaire le principe de neutralité du service public » ¹³¹. Il indique donc que même si la communication audiovisuelle n’est plus un service public, elle ne saurait être considérée comme une activité banale et que le secteur public, même s’il n’est plus rattaché à la notion de service public, doit cependant se conformer à ses principes substantiels.

La rédaction du neuvième considérant de la décision 86-217 D.C. — « le législateur n’est pas tenu de soumettre l’ensemble de la télévision par voie hertzienne au régime juridique applicable aux services publics ni d’adopter un régime de concession » — pose la question de savoir si le Conseil constitutionnel aurait accepté que le Législateur transfère au secteur privé la totalité des participations de l’État dans le domaine de la communication audiovisuelle, alors que par ailleurs le secteur public, qui n’est plus un service public, doit continuer à « se conformer aux principes fondamentaux du service public ». Peut-être le pluralisme externe exige-t-il l’existence à la fois d’un secteur privé et d’un secteur public.

Dans le secteur privé, la réalisation du pluralisme externe se manifeste comme en matière de presse écrite par la mise en place d’un système anti-concentration, que le Législateur avait prévu en 1986, bien que de manière insuffisante.

Dans la décision 86-217, le Conseil constitutionnel déclare « qu’en raison de l’insuffisance des règles énoncées par les articles 39 et 41 de la loi pour limiter les concentrations susceptibles de porter atteinte au pluralisme, le législateur a méconnu sa compétence au regard de l’article 34 de la Constitution ; qu’au demeurant, du fait des lacunes de la loi, risquent de se développer, en particulier dans une même zone géographique, des situations caractérisées par des concentrations, non seulement dans le domaine de l’audiovisuel, mais également au regard de l’ensemble des moyens de communication dont l’audiovisuel est une des composantes essentielles » ¹³². En l’état, « les dispositions des articles 39 et 41 de la loi ne satisfont pas, à elles seules, à l’exigence constitutionnelle de préservation du pluralisme, ni dans le secteur de la communication audiovisuelle, ni dans celui de la communication en général » ¹³³. Le Conseil constitutionnel censure de même les dispositions des articles 28 à 31 de la loi relatifs aux compétences de la Commission nationale de la communication et des libertés en matière de concentrations, au motif qu’elle ne serait pas, en application de ces articles, à même « de faire pleinement droit à l’exigence constitutionnelle de limitation des concentrations afin d’assurer le respect du pluralisme » ¹³⁴.

Afin de satisfaire à cette exigence constitutionnelle nouvelle — la limitation des concentrations n’est en 1984 qu’une garantie législative de l’objectif de valeur constitutionnelle de pluralisme — le Législateur a remplacé les dispositions déclarées inconstitutionnelles ¹³⁵ par le Conseil constitutionnel « par la mise en place d’une législation précise relative aux concentrations, mais en préservant les chances de développement du secteur de la communication par la constitution de groupes multimédias » ¹³⁶. Cette législation est basée sur trois séries de règles cumulatives qui concernent d’une part les participations qu’une même personne peut détenir dans le capital de sociétés de communication audiovisuelle ¹³⁷, d’autre part les cumuls d’autorisation ¹³⁸, de troisième part les hypothèses de concentration multimédias ¹³⁹.

Si la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication demeure la trame du droit de la communication audiovisuelle, elle a subi en 1989 et 1994 deux modifications qui affectent le pluralisme externe.

En premier lieu, la loi n° 89-552 du 2 août 1989¹⁴⁰ a organisé le rapprochement de F.R.3 et Antenne 2, sociétés nationales de programmes, dans le but de promouvoir leur complémentarité ; est ainsi constituée une présidence commune à ces deux sociétés, de même que la mise en commun de certains moyens. Le Conseil constitutionnel, saisi par des députés de l’opposition, a admis la « non-contrariété » à la Constitution de cette loi ¹⁴¹, sans même l’examiner au regard du pluralisme — que les requérants n’envisageaient d’ailleurs pas — alors que de tels rapprochements avaient constitué les prémices de la concentration en matière de presse écrite.

La loi n° 94-88 du 1^er février 1994 ¹⁴² introduit des modifications beaucoup plus fondamentales dans le droit de la communication audiovisuelle dans le but d’opérer un renforcement, du point de vue économique, des opérateurs privés.

Un système de renouvellement automatique des autorisations d’usage des fréquences hertziennes est mis en place, leur durée — dix ans pour les sociétés de télévision et cinq ans pour les sociétés de radiodiffusion — « étant apparue trop courte pour faire appel, dans de bonnes conditions, au crédit bancaire ou à l’épargne » ¹⁴³.

Surtout, l’article 14 de la loi dispose qu’« Une même personne physique ou morale agissant seule ou de concert ne peut détenir, directement ou indirectement, plus de 49 p.100 du capital ou des droits de vote d’une société titulaire d’une autorisation relative à un service national de télévision par voie hertzienne terrestre ». Cet article, s’il élargit les modalités de contrôle des concentrations en prenant en considération les cas d’actions « de concert », n’en a pas moins pour effet de multiplier par deux le seuil autorisé des concentrations, qui passe de 25 p. cent à 49 p. cent.

Le Conseil constitutionnel, saisi par plus de soixante députés, a admis la non-contrariété de la loi à la Constitution. Cette décision a surpris, marquant en effet une évolution de la jurisprudence de la Haute Juridiction, qui se traduit dès l’exposé des normes de constitutionnalité applicables en tête de la décision par l’affirmation qu’il appartient au Législateur de concilier l’exercice de la liberté de communication avec « les contraintes inhérentes aux moyens de la communication audiovisuelle et de ses opérateurs » ¹⁴⁴ alors que, tant dans la décision 86-217 D.C. que deux années plus tard dans la décision 88-248 D.C., c’était avec « les contraintes techniques inhérentes aux moyens de la communication audiovisuelle » ¹⁴⁵ que devait être concilié l’exercice de la liberté de communication.

La nouvelle rédaction du considérant de principe semble d’une part prendre acte de l’évolution des techniques qui effectivement sont de moins en moins contraignantes ¹⁴⁶ et d’autre part prendre en considération, comme le Législateur ¹⁴⁷ le fait lui-même, les mutations de la communication au plan international qui se caractérise désormais par l’existence de très grands groupes de communication : on a dès lors affaire à des « contraintes inhérentes [aux] opérateurs ».

Ainsi, « derrière le pluralisme s’abritent différentes obligations dont le contenu n’est pas intangible. Le développement du secteur de la communication audiovisuelle et des techniques de diffusion permettent au législateur de redéfinir le point d’équilibre destiné à garantir le pluralisme » ¹⁴⁸.

Le Conseil constitutionnel, entre « le souhait d’éviter la constitution de très grands groupes économiques dangereux pour le pluralisme, et celui de les encourager pour que des sociétés françaises ne soient pas absentes de la compétition internationale » ¹⁴⁹ a admis que le Législateur pouvait favoriser ce second objectif, le pluralisme étant surtout protégé désormais dans sa dimension interne (infra B ).

On peut se demander si cette évolution n’affectera pas bientôt les autres domaines de la communication, notamment dans les concentrations multimédias, domaine dans lequel la concurrence internationale est rude et met aux prises des géants ; cette décision permettrait peut-être au Législateur de procéder, s’il le souhaitait, à une modification de la législation issue de la loi du 27 novembre 1986, dans le but de permettre la constitution de grands groupes français de communication — mais dans le respect d’un pluralisme interne dont la protection serait sans doute renforcée.

2 — La transparence des moyens de communication

« Les règles qui cherchent à établir la transparence et celles qui cherchent à maintenir le pluralisme sont dans un étroit rapport de complémentarité, le pluralisme supposant non seulement que le lecteur puisse choisir (...) mais aussi qu’il puisse le faire en connaissance de cause. À cet égard, la transparence apparaît comme un moyen mis au service du pluralisme, bien qu’elle présente aussi un intérêt en elle-même ».

Ce commentaire du professeur MASCLET à propos des dispositions de la loi du 23 octobre 1984 relative à la transparence financière des entreprises de presse a l’intérêt de montrer l’importance des règles qui la régissent (a), tout en lui assignant leur place dans la hiérarchie des normes et des valeurs qui assurent la liberté de communication (b).

a — Les règles relatives à la transparence

Tout comme la volonté d’assurer le pluralisme, l’intérêt porté à la transparence des médias ne date pas des années quatre-vingts. Ainsi, en 1936, Léon BLUM , Président du conseil, avait présenté un projet de loi visant à modifier la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse. L’exposé des motifs n’est pas sans rappeler des thèmes aujourd’hui présents dans les décisions du Conseil constitutionnel : « S’il n’est pas question de reprendre à la presse aucune parcelle de l’indépendance que la loi lui donne à l’égard des pouvoirs publics, il est devenu nécessaire d’assurer également cette indépendance à l’égard des intérêts privés. Il est devenu indispensable de ne plus permettre que l’esprit public puisse être corrompu par de grands manieurs d’argent au profit de fins particulières. À cet effet, le projet de loi n’impose à la presse qu’une obligation : celle d’agir au grand jour, de présenter au public une "identité" exacte et des comptes exacts. L’opinion publique sera ainsi à même de faire son choix en connaissance de cause ».

Si ce projet de loi tomba dans les oubliettes du Parlement, son esprit survécut, inspirant l’ordonnance du 26 août 1944 qui comportait des dispositions sur l’identité des propriétaires et l’origine des ressources, dispositions remplacées par la loi du 23 octobre 1984 par des mesures « plus précises et plus concrètes en tenant compte des difficultés d’application qu’a connues l’ordonnance de 1944 » ¹⁵⁰. Ces mesures seront reprises pour partie par la loi n° 86-897 du 1^er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse, mais cette loi aura surtout pour effet d’assouplir les exigences liées à l’objectif de transparence. Pour la réalisation de cet objectif, qu’il s’assigne lui-même, le Législateur a adopté deux séries de règles.

La première tend à réaliser la transparence dans la propriété et l’exploitation des entreprises de presse, et comprend notamment l’interdiction du système du prête-nom, le caractère nécessairement nominatif des actions — qui n’est cependant plus exigé depuis 1986 que pour les entreprises éditrices et non plus pour les sociétés détenant directement ou indirectement une partie du capital d’une entreprise éditrice. Une obligation particulière tenant à la communication aux journalistes du « compte des valeurs nominatives », c’est-à-dire leur liste et leur nombre, avait été prévue en 1984, mais elle est supprimée en 1986 et la communication de ces informations est, conformément aux dispositions du Code du commerce et du Code du travail, à nouveau réservée aux actionnaires et au comité d’entreprise.

La seconde a pour objet d’établir la transparence vis-à-vis des lecteurs, en imposant que soient communiqués, « a) Dans chaque numéro de publication : — 1° Si l’entreprise n’est pas dotée de la personnalité morale, les noms et prénoms de la ou des personnes physiques propriétaires ou copropriétaires ; — 2° Si l’entreprise est une personne morale, sa forme, sa durée, la dénomination ou la raison sociale, le siège, le montant du capital social, le nom de son représentant légal et de ses trois principaux associés ; — 3° Les noms du directeur de la publication et du responsable de la rédaction ; — 4° Le tirage. — Si l’entreprise a été confiée à un gérant ou à une société de gérance, les règles figurant aux 1° et 2° s’appliquent également au gérant ou à la société de gérance. — b) Au cours du mois de septembre, le tirage moyen, en distinguant, le cas échéant, la publication principale de ses suppléments périodiques, et la diffusion moyenne sur l’année écoulée, le bilan et le compte de résultat de la société éditrice, accompagnés du compte de résultat de la ou des publications qu’elle édite ainsi que, selon les cas, le nom du ou des gérants ou la composition des organes de direction et d’administration et la liste des dix principaux actionnaires ou porteurs de parts avec le nombre d’actions ou de parts de chacun ainsi que l’ensemble des titres des publications éditées par l’entreprise » ¹⁵¹. De plus, « La cession ou promesse de cession d’actions ou de parts ayant pour effet d’assurer la détention directe ou indirecte de 20 p. 100 au moins du capital social d’une entreprise de presse ou des droits de vote dans cette entreprise doit faire l’objet, dans le délai d’un mois, d’une insertion dans la publication ou les publications éditées par cette entreprise » ¹⁵².

La loi portant réforme du régime juridique de la presse du 1^er août 1986 ¹⁵³ a modifié ces dispositions dans le sens d’une « moindre information des lecteurs » ¹⁵⁴, puisque la publication des informations concernant notamment les comptes de résultats n’est plus obligatoire, sans que les dispositions nouvelles n’encourent la censure du Conseil constitutionnel, qui considère que « l’appréciation portée par le législateur sur les modalités de réalisation de l’objectif de transparence n’est pas entachée d’une erreur manifeste » ¹⁵⁵. Si l’on ne peut plus parler de transparence financière dans son ensemble, la transparence de la propriété subsiste pour l’essentiel.

Dans le domaine de la communication audiovisuelle, le dispositif visant à assurer la transparence, qui là aussi est nécessaire à l’existence effective du pluralisme, est transposé de celui qui s’applique à la presse écrite depuis 1986. Le Chapitre III du Titre II de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, qui regroupe les « Dispositions applicables à l’ensemble des services de communication audiovisuelle soumis à autorisation » interdit le système du prête-nom, impose la forme nominative des actions ainsi que la mise en permanence à disposition du public d’une série d’informations permettant l’identification des propriétaires et des dirigeants ¹⁵⁶. Comme en matière de presse écrite, le juge pénal est associé à la protection de la transparence, la loi prévoyant des peines d’emprisonnement (2 mois à 1 an) et d’amende (10 000 à 200 000 francs) en cas d’infraction à l’interdiction du prête-nom, et des peines de 6 000 à 40 000 francs en cas de non respect des autres dispositions.

On peut relever que les dispositions destinées à garantir la transparence des entreprises de communication audiovisuelle n’ont pas été critiquées par les députés auteurs de la saisine qui a amené le Conseil constitutionnel à apprécier la conformité à la Constitution de la loi relative à la liberté de communication et que le Conseil a considéré à l’article 3 du dispositif de la décision 86-217 D.C. que « les autres dispositions de la loi [au nombre desquelles figurent celles relatives à la transparence] ne sont pas contraires à la Constitution ».

Le débat sur la transparence des entreprises de communication, de central qu’il était en 1984 et 1986, est devenu périphérique — traduisant son niveau simplement législatif dans la hiérarchie des normes.

b — La transparence dans la hiérarchie des normes

Dès son apparition dans la décision 84-181 D.C., des auteurs ont considéré que l’objectif que s’était fixé le Législateur d’assurer la transparence financière avait été constitutionnalisé sous forme d’objectif de valeur constitutionnelle, en même temps que le pluralisme ¹⁵⁷.

Mais une lecture attentive des décisions du Conseil constitutionnel ne permet pas de tirer une telle conclusion. À aucun moment le Conseil ne fait mention du supposé objectif de valeur constitutionnelle de transparence, dans les décisions mêmes dans lesquelles il insiste sur cette qualification qu’il applique au pluralisme. Plus généralement, alors que la valeur constitutionnelle du pluralisme est toujours affirmée de manière non équivoque quelle que soit la formulation — objectif, exigence, principe — retenue, le Conseil constitutionnel n’a jamais attribué à la transparence, sous quelque forme que ce soit, de valeur constitutionnelle.

Le Conseil exerce un contrôle sur les dispositions législatives visant à mettre en œuvre la transparence en 1984 158, tout d’abord par rapport à divers éléments du bloc de constitutionnalité, déclarant à cette occasion la non-conformité à la Constitution de l’article 28 de la loi pour cause de contrariété au principe de valeur constitutionnelle de la légalité des délits et des peines car la détermination de l’auteur de l’infraction y définie est incertaine.

Ce contrôle et cette annulation tendent à montrer que la transparence n’a pas en elle-même valeur constitutionnelle, car alors le Conseil aurait posé la question de l’antinomie non en termes hiérarchiques mais en termes de conciliation.

La décision 86-210 D.C., dans laquelle le Conseil constitutionnel considère que « l’appréciation portée par le législateur sur les modalités de réalisation de l’objectif de transparence n’est pas entachée d’une erreur manifeste » ¹⁵⁹ conduit à poser de nouveau la question de la valeur juridique de l’objectif de transparence. En effet, le Conseil constitutionnel semble contrôler ici les moyens utilisés par le Législateur pour mettre en œuvre la transparence de la même manière qu’il contrôle la mise en œuvre des principes constitutionnels.

On ne doit pas pour autant conclure à un revirement de la jurisprudence constitutionnelle. L’analyse des décisions du Conseil montre en effet que celui-ci ne se reconnaît qu’une compétence limitée et que ses pouvoirs ne s’apparentent pas à ceux d’une troisième assemblée : il n’a pas un « pouvoir général d’appréciation et de décision identique à celui du Parlement » ¹⁶⁰ ; cette affirmation a récemment été complétée, le Conseil affirmant qu’il ne peut « censurer que les erreurs manifestes commises par le législateur dans la recherche des moyens par rapport aux objectifs fixés par ce même législateur » ¹⁶¹. Le Conseil constitutionnel exerce donc un contrôle interne à la loi et on peut penser que le principe de valeur constitutionnelle qu’il applique est le principe de proportionnalité.

Or, c’est bien l’erreur manifeste que contrôle le Conseil dans la décision 86-210 D.C. et, si le raisonnement n’est pas explicité, on peut penser que ce contrôle est appliqué aux moyens choisis par rapport à l’objectif législatif de transparence pour vérifier qu’ils sont effectivement proportionnés.

« La dialectique serait alors dans ce cas la suivante : dispositif législatif soumis au contrôle du juge / transparence / pluralisme / liberté de pensée et de communication. La transparence est un objectif comme moyen du pluralisme ; le pluralisme est un objectif à valeur constitutionnelle comme fin de la transparence mais comme moyen pour la fin ultime visée : la réalité de la liberté fondamentale » ¹⁶².

Faciliter le pluralisme semble bien être la fonction que le Conseil constitutionnel attribue à la transparence tant en 1984 qu’en 1986, qui met « les lecteurs à même d’exercer leur choix de façon vraiment libre et l’opinion à même de porter un jugement éclairé sur les moyens d’informations qui lui sont offerts par la presse écrite » ¹⁶³. Le Conseil semble même relier directement liberté de communication et transparence, faisant de la seconde une garantie légale de la première.

Mais alors, puisqu’aux termes de ces deux mêmes décisions, « loin de s’opposer à la liberté de la presse ou de la limiter, la mise en œuvre de l’objectif de transparence financière tend à renforcer un exercice effectif de cette liberté » et puisque la liberté de communication, dont la liberté de la presse est une composante, est une liberté fondamentale, de laquelle la loi ne peut « réglementer l’exercice qu’en vue de le rendre plus effectif ou de le concilier avec celui d’autres règles ou principes de valeur constitutionnelle », pourquoi le Conseil constitutionnel n’a-t-il pas appliqué aux dispositions législatives issues de la loi portant réforme du régime juridique de la presse qui assurent une moindre transparence, donc une moindre effectivité de la liberté de communication, ce "cliquet anti-retour" ?

Si les principes dégagés par le Conseil constitutionnel en matière de liberté de communication sont audacieux, l’entorse qui leur est faite en 1986 apparaît regrettable sur le plan de la protection des libertés, laissant une porte entr’ouverte à un Législateur liberticide qui pourrait toujours espérer un moment de clémence du juge constitutionnel dans l’application de principes qui au contraire devraient, une fois reconnus, demeurer fermes.

B — Le pluralisme interne

C’est en raison des contraintes particulières inhérentes à la liberté de communication audiovisuelle qui, si elles ont évolué depuis que le Conseil constitutionnel en a fait mention pour la première fois pour fonder l’exigence de pluralisme interne, n’en restent pas moins pesantes (1), que doit être garantie l’expression de tendances de caractères différents par chacun des opérateurs de la communication audiovisuelle (2).

1 — Les fondements de l’exigence de pluralisme interne

Dès 1982, à l’occasion de l’examen de la loi sur la communication audiovisuelle, le Conseil constitutionnel affirme que doit être préservé le caractère pluraliste des courants d’expression socioculturels. Cette exigence s’est traduite par la nécessaire sauvegarde par le Législateur du pluralisme externe tant dans le domaine de la communication audiovisuelle que dans celui de la presse écrite. Mais la décision 86-217 D.C. fait apparaître qu’en matière audiovisuelle, le respect du pluralisme a des implications non seulement du point de vue du nombre des structures, de leur diversité, mais aussi à l’intérieur de chacune d’elles. En effet, « la libre communication des pensées et des opinions, garantie par l’article 11 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789, ne serait pas effective si le public auquel s’adressent les moyens de communication audiovisuelle n’était pas à même de disposer, aussi bien dans le cadre du secteur public que dans celui du secteur privé, de programmes qui garantissent l’expression de tendances de caractères différents dans le respect de l’impératif d’honnêteté de l’information » ¹⁶⁴. Cette affirmation de principe sera intégralement reprise huit ans plus tard dans la décision 93-333 D.C. ¹⁶⁵.

Le caractère dissymétrique des implications du principe de pluralisme selon les moyens de communication ¹⁶⁶ trouve en 1986 une explication qui tient aux « contraintes techniques inhérentes aux moyens de la communication » avec lesquelles la liberté de communication doit être conciliée. En effet, jusque récemment, n’étaient accessibles à la majorité du public que les moyens de communication fonctionnant par voie hertzienne terrestre, ce qui avait pour conséquence, étant donné le nombre limité de fréquences utilisables et en l’absence d’une technologie permettant l’utilisation simultanée d’une même fréquence par plusieurs émetteurs, de limiter à quelques-uns seulement le nombre de médias audiovisuels à la disposition du public, sans comparaison possible avec le nombre de publications de la presse écrite.

La volonté de préserver le pluralisme des courants d’expression socioculturels imposait donc qu’ils trouvent une place à l’intérieur de chaque opérateur des médias audiovisuels, qui, on peut le rappeler, ont selon le Conseil une « influence considérable ».

Cependant, il est important de relever que le Conseil constitutionnel prend soin en 1986 de déclarer que si le Législateur a compétence pour concilier liberté de communication et pluralisme en considération des contraintes techniques inhérentes aux moyens de la communication audiovisuelle, ce n’est qu’« en l’état actuel des techniques et de leur maîtrise ».

Il semble qu’ici le Conseil invite le Législateur à surveiller l’évolution des techniques et le cas échéant à faire suivre cette évolution d’une adaptation de la législation. On peut même penser que le Législateur doit veiller à ce qu’un trop grand "décalage" entre technique et législation, qui aurait pour effet de faire régir la communication audiovisuelle par des dispositions législatives adoptées en tenant compte de contraintes techniques qui auraient évolué ou disparu et qui, à l’inverse, n’intégreraient pas les caractéristiques de technologies nouvelles, n’apparaisse pas, ce qui rendrait cette législation contraire à la Constitution.

Comment ne pas faire là un parallèle avec l’obligation qui pèse sur les autorités détentrices d’un pouvoir règlementaire d’abroger les règlements devenus illégaux du fait d’un changement des circonstances de fait qui avaient présidé à leur élaboration, dès lors qu’ils ne sont plus compatibles avec la nouvelle situation de fait ¹⁶⁷ ?

Si, en acceptant ce raisonnement, on reconnaît que la loi puisse devenir inconstitutionnelle du fait d’une évolution des circonstances de fait, cette inconstitutionnalité a posteriori ne serait pas rendue purement platonique du fait de la promulgation déjà opérée de la loi. On sait qu’il est en effet une hypothèse dans laquelle le Conseil constitutionnel accepte de vérifier la conformité à la Constitution d’une loi déjà promulguée : « la régularité au regard de la Constitution des termes d’une loi déjà promulguée peut être utilement contestée à l’occasion de l’examen de dispositions législatives qui la modifient, la complètent ou affectent son domaine » ¹⁶⁸, sous réserve qu’il ne s’agisse pas de la simple mise en œuvre de la loi promulguée.

Cette jurisprudence du Conseil constitutionnel est pragmatique, qui permet d’intégrer les contraintes techniques et invite le Législateur à adapter le droit à leur évolution. Le principe à réaliser, le pluralisme, reste le même, mais les moyens d’y parvenir peuvent varier, du fait d’évolutions que le droit ne peut prédire mais qu’il doit prendre en compte.

Cette obligation de mutabilité du droit dans le domaine de la communication audiovisuelle, le Conseil constitutionnel l’applique à sa propre jurisprudence quand, dans la décision 93-333 D.C., il se réfère non plus aux contraintes techniques inhérentes aux moyens de la communication audiovisuelle mais « aux contraintes inhérentes aux moyens de la communication audiovisuelle et de ses opérateurs » ¹⁶⁹. Cette formulation nouvelle a l’avantage de ne plus s’intéresser seulement aux contraintes techniques, qui vont s’amenuisant, autorisant théoriquement la diversification de l’offre en termes de nombre des opérateurs audiovisuels ¹⁷⁰, mais aux contraintes en général non seulement de la communication audiovisuelle elle-même mais aussi de ses opérateurs, permettant de prendre en compte l’environnement de plus en plus international de la communication.

Puisqu’aujourd’hui encore le pluralisme externe ne peut être développé, le Conseil impose dans cette décision, plus que jamais, le respect du pluralisme interne.

2 — Les dispositions visant à garantir le pluralisme interne

Le Législateur a lui-même dès 1986 imposé le respect par les opérateurs de services de communication audiovisuelle d’un pluralisme interne. L’article premier de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ¹⁷¹ prévoit que cette liberté peut être limitée dans la mesure requise notamment par la sauvegarde de l’expression pluraliste des courants d’opinion.

Cette disposition, qui fonde à la fois le pluralisme externe et le pluralisme interne, est ensuite complétée par des dispositions déterminant les modalités de réalisation du pluralisme interne qui diffèrent suivant qu’il s’agit du secteur public ou du secteur privé.

Dans le secteur public, le Conseil constitutionnel examine point par point les obligations imposées aux sociétés et à l’établissement public qui le composent pour conclure que « ces diverses dispositions permettent d’assurer le respect de l’objectif de pluralisme » ¹⁷².

Au nombre de ces règles, outre les cahiers des charges qui, fixés par décret, définissent les obligations des entités du secteur public et devront selon le Conseil se conformer « aux principes fondamentaux du service public et notamment au principe d’égalité et à son corollaire le principe de neutralité du service » ¹⁷³, « il y a lieu de mentionner l’article 16, alinéa 1, de la loi qui, combiné avec les dispositions de l’article L. 167-1 du code électoral qui demeurent en vigueur, assure aux groupements politiques le libre accès au service public de la radiodiffusion et de la télévision pendant les campagnes électorales ; que de même, si l’article 54 de la loi prévoit que le Gouvernement peut à tout moment faire diffuser par les sociétés nationales de programmes toutes les déclarations ou communications qu’il juge nécessaires, il est prévu que les émissions annoncées à ce titre peuvent donner lieu à un droit de réplique ; que le premier alinéa de l’article 55 de la loi place sous le contrôle du bureau de chaque assemblée la retransmission des débats des assemblées parlementaires ; que le second alinéa du même article prévoit qu’"un temps d’émission est accordé aux formations politiques représentées par un groupe dans l’une ou l’autre des assemblées du Parlement ainsi qu’aux organisations syndicales et professionnelles représentatives à l’échelle nationale" ; que, dans son article 56, la loi fait obligation à la société nationale de programme visée au 2° de l’article 44, de programmer le dimanche matin des émissions de caractère religieux consacrées aux principaux cultes pratiqués en France » ¹⁷⁴.

Quant au secteur privé, s’il ne lui incombe pas de réserver un temps d’antenne aux différents courants d’idées et d’opinions, il doit néanmoins respecter les principes d’honnêteté et de pluralisme de l’information et des programmes en application des articles 28 à 31 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 dans leur rédaction issue de la loi du 30 novembre 1986.

Ces dispositions qui régissent le pluralisme dans le secteur public comme dans le secteur privé de la communication audiovisuelle sont autant de garanties légales de l’objectif — du principe, de l’exigence — de valeur constitutionnelle de pluralisme, qu’il incombe tant à une autorité administrative indépendante, le Conseil supérieur de l’audiovisuel, qu’au juge, de faire respecter.

Notes

⁸¹ Voir les décisions 84-181 D.C. et 86-210 D.C. précitées.

⁸² Voir les décisions 86-217 D.C. et 93-333 D.C. précitées.

⁸³ Le mot a l’avantage de comprendre à la fois le support (papier, pellicule, onde) et le contenu sémantique.

⁸⁴ Voir les décisions 86-210 D.C., 86-217 D.C. et 93-333 D.C. précitées. Dans la décision 84-181 D.C. précitée, le Conseil constitutionnel considère qu’il faut que « les lecteurs qui sont au nombre des destinataires essentiels de la liberté proclamée par l’article 11 de la Déclaration de 1789 soient à même d’exercer leur libre choix sans (...) qu’on puisse en faire l’objet d’un marché » : c’est dans cette décision le libre choix qui ne doit pas être considéré comme l’objet d’un marché, alors que dans les décisions qui suivront, ce sont les individus eux-mêmes qu’on ne doit pas considérer comme les objets d’un marché.

⁸⁵ Voir les décisions 86-217 D.C., 88-248 D.C. et 93-333 D.C. précitées. Dans la décision 82-141 D.C., le Conseil avait considéré que la même conciliation s’imposait entre la liberté de communication et « les objectifs de valeur constitutionnelle que sont la sauvegarde de l’ordre public, le respect de la liberté d’autrui et la préservation du caractère pluraliste des courants d’expression socioculturels auquel [c’est nous qui soulignons] ces modes de communication, par leur influence considérable, sont susceptibles de porter atteinte » ; le remplacement dans les décisions suivantes du singulier par le pluriel indique que le Conseil considère désormais que c’est tant aux objectifs de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public et du respect de la liberté d’autrui qu’à celui de préservation du caractère pluraliste des courants d’expression socioculturels que « l’influence considérable » des modes de communication audiovisuelle est susceptible de porter atteinte.

⁸⁶ J. ROBERT et J. DUFFAR, Droits de l'homme et libertés fondamentales, Paris, Montchrestien, 5^ème édition, collection Domat Droit Public, 1993, p. 629.

⁸⁷ Par exemple, Simone BONNAFOUS relève que « De 1974 à 1984 l’évolution lexicale (...) reflète d’abord une mutation thématique générale qui fait se déplacer la focalisation (...) des conditions de vie et de travail des "immigrés" aux difficultés de la cohabitation avec les français et, partant de là, au problème de l’intégration », cité in J. BOURDON, Introduction aux médias, Paris, Montchrestien, collection Clefs Politique, 1997, p. 81.

⁸⁸ R. RÉMOND et C. NEUSCHWANDER, « Télévision et Comportement Politique », Revue française de Science politique, 1961, p. 327.

⁸⁹ J. BOURDON, Introduction aux médias, op. cit., p. 64.

⁹⁰ J. BLUMLER, R. CAYROL, G. THOVERON, La télévision fait-elle l’élection ?, Paris, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, 1978.

⁹¹ D. DAYAN, in J. BOURDON, Introduction aux médias, op. cit., p. 148.

⁹² R. RÉMOND et C. NEUSCHWANDER, « Télévision et Comportement Politique », op. cit., p. 345.

⁹³ B. FAURE, « Les objectifs de valeur constitutionnelle », op. cit., p. 57.

⁹⁴ L. FAVOREU et L. PHILIP, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, 7^ème édition, Paris, Sirey, Collection Droit Public, 1993, p. 600.

⁹⁵ D. ROUSSEAU, Droit du contentieux constitutionnel, op. cit., p. 268.

⁹⁶ D. DE BÉCHILLON, Hiérarchie des normes et hiérarchie des fonctions normatives de l’État, thèse, Pau, 1993.

⁹⁷ Voir notamment C.E., Assemblée, 6 octobre 1945, ARAMU et autres, Lebon, p. 213.

⁹⁸ Voir C.C., 79-105 D.C., 25 juillet 1979, Droit de grève à la radio et à la télévision, R. p. 33.

⁹⁹ Selon le professeur CHAPUS, « L’œuvre du juge administratif, en tant qu’il s’exprime lui-même (et non comme interprète du droit écrit) ne peut se situer qu’au niveau qui est le sien dans la hiérarchie des sources formelles du droit » ; or « serviteur de la loi, il est censeur des décrets. — Son rang, dans la hiérarchie des sources formelles du droit, et celui des normes qu’il édicte se situent donc à un niveau intermédiaire entre celui du législateur et celui du pouvoir réglementaire. C’est un rang qui est à la fois infralégislatif et supradécrétal » (R. CHAPUS, Droit administratif général, tome I, Paris, Montchrestien, collection Domat Droit Public, 7^ème édition, 1993, p. 78).

¹⁰⁰ Ce qui ne conduirait d’ailleurs pas nécessairement à l’impossibilité d’effectuer une conciliation entre le pluralisme et la liberté de communication puisque l’article XI de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen réserve à la loi la possibilité de déterminer les abus de cette liberté, ce qui pourrait a fortiori être le rôle d’une norme supralégislative, et que l’atteinte au pluralisme peut fort bien être considérée comme une hypothèse d’abus de la liberté de communication. Par ailleurs, « l’idée que deux normes inégales doivent forcément se hiérarchiser préjuge de leur incompatibilité et de l’impossibilité de les appliquer ensemble. La hiérarchisation ne constitue qu’une hypothèse limite de règlement d’un vrai conflit de normes » (B. FAURE, « Les objectifs de valeur constitutionnelle : une nouvelle catégorie juridique ? », R.F.D.C., n° 21, 1995, p. 47).

¹⁰¹ Cour de justice des communautés européennes, 14 mai 1974, affaire 4/75, J. NOLD, KOHLEN - und Baustoffgoßhandlung contre Commission des Communautés européennes, Rec., p. 491.

¹⁰² D. ROUSSEAU, Droit du contentieux constitutionnel, op. cit., p. 107.

¹⁰³ D. TURPIN, « Le traitement des antinomies des droits de l’Homme en droit constitutionnel », Droits, n° 2, 1985, p. 85.

¹⁰⁴ C.C., 82-141 D.C., op. cit., considérant n° 13.

¹⁰⁵ B. GENEVOIS, La jurisprudence du Conseil constitutionnel — Principes directeurs, op. cit., p. 205.

¹⁰⁶ L. FAVOREU et L. PHILIP, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, op. cit., p. 600.

¹⁰⁷ Voir les décisions 82-141 D.C., 84-181 D.C., 86-210 D.C. et 86-217 D.C. précitées.

¹⁰⁸ Voir la décision 93-333 D.C. précitée.

¹⁰⁹ Voir la décision 86-217 D.C. précitée.

¹¹⁰ D. ROUSSEAU, Droit du contentieux constitutionnel, op. cit., p. 269.

¹¹¹ Voir la décision 86-210 D.C. précitée : « les dispositions [législatives relatives au pluralisme] ont pour effet, par leur combinaison avec l’abrogation de la législation antérieure, de priver de protection légale un principe de valeur constitutionnelle » (considérant n° 23).

¹¹² D. ROUSSEAU, Droit du contentieux constitutionnel, op. cit., p. 269.

¹¹³ P. BOURETZ, « Pluralisme et médias — À la recherche d’un critère juridique », op. cit., p. 39.

¹¹⁴ On peut penser que la suppression de ces aides, qui contribuent au maintien du pluralisme externe de la presse écrite, ne serait pas possible, du fait de la valeur constitutionnelle du pluralisme.

¹¹⁵ J.-C. MASCLET, « La loi sur les entreprises de presse », op. cit., p. 644.

¹¹⁶ De 179 titres de quotidiens d’information politique et générale (presse nationale et régionale) en 1944, on est passé à 86 titres en 1986, soit une diminution de près de 52 p. cent des titres à la disposition du public en seulement 34 ans.

¹¹⁷ G. VEDEL, Rapport présenté au nom du Conseil économique et social, op. cit. p. 20.

¹¹⁸ Que l’on pense ici à l’Aurore et au Figaro dans les années soixante-dix.

¹¹⁹ Loi n° 84-937 du 23 octobre 1984, op. cit., article 10 ; aux termes du second alinéa de cet article, « Est considéré comme national un quotidien, toutes éditions confondues, qui réalise 20 p. 100 au moins de sa diffusion en dehors de ses trois principales régions de diffusion ou qui consacre plus de la moitié de sa surface rédactionnelle à l’information nationale ou internationale ».

¹²⁰ C.C., 84-181 D.C., op. cit., considérant n° 43.

¹²¹ Op. cit.

¹²² M. PÉRICARD, J.O.A.N., 18 juin 1986, p. 2287.

¹²³ C.C., 86-210 D.C., op. cit., considérant n° 19.

¹²⁴ Ibid., considérant n° 22.

¹²⁵ Ibid., considérant n° 23.

¹²⁶ Voir la décision 81-129 D.C. précitée.

¹²⁷ J. CHEVALLIER, « Le nouveau statut de la liberté de communication », A.J.D.A., 1987, p. 59.

¹²⁸ Loi n° 82-652 du 29 juillet 1982, J.O., 30 juillet 1982, p. 2431.

¹²⁹ Voir la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, op. cit.

¹³⁰ C.C., 86-217 D.C., op. cit., considérant n° 9.

¹³¹ Ibid., considérant n° 15.

¹³² C.C., 86-217 D.C., considérant n° 35.

¹³³ Ibid., considérant n° 36.

¹³⁴ Ibid, considérant n° 37.

¹³⁵ Absence de limite au nombre de participations pouvant être détenues par une même personne dans les sociétés titulaires d’une autorisation de télévision hertzienne nationale ; absence de limitation à la participation d’une même personne au capital de sociétés titulaires d’une autorisation de service de télévision régionale par voie hertzienne ; aucune disposition limitant le cumul d’autorisations pour le câble ; absence de prise en compte des radios fonctionnant sur ondes longues dans la définition des règles de cumul avec les autorisations de télévision ; insuffisance des dispositions réglementant le cumul d’autorisations de télévision par voie hertzienne. Ces carences avaient pour effet de présenter des risques de voir se développer des phénomènes de concentration à l’intérieur de chaque média et de concentration multimédias.

¹³⁶ J. CHEVALLIER, « Le nouveau statut de la liberté de communication », op. cit., p. 73.

¹³⁷ Pour les télévisions hertziennes nationales, c’est-à-dire desservant une zone géographique dont la population est supérieure à six millions d'habitants, il est prévu qu'une même personne physique ou morale ne peut détenir, directement ou indirectement, plus de 25 p. cent du capital ou des droits de vote d'une société ; toutefois, un même groupe peut détenir des participations dans trois chaînes différentes : 25 p. cent au maximum dans la première, 15 p. cent dans la deuxième, 5 p. cent dans la troisième. Au-dessous de 5 p. cent, le nombre des participations est illimité. Ces butoirs sont fixés pour les télévisions hertziennes diffusées par satellite à 50p. cent, à 33 p. cent et à 5 p. cent, en raison des aléas que comportera l'exploitation de ces canaux. Pour les télévisions hertziennes régionales, dont la zone de réception est comprise entre 6 millions et 200 000 habitants (aucune restriction n'existe au-dessous), les participations, dont le nombre n'est pas limité, sont plafonnées pour une même personne à 50 p. cent du capital et des droits de vote. Aucun plafonnement n'existe dans les sociétés de radiodiffusion sonore et d'exploitation d'un réseau câblé.

¹³⁸ Pour la radiodiffusion est autorisé le cumul d'un réseau national (30 millions d'habitants) et de radios locales, si ces dernières ne desservent pas plus de quinze millions d'habitants au total. En matière de télévision, une autorisation de diffusion hertzienne nationale est exclusive de toute autre autorisation nationale ou régionale ; le cumul d'autorisations régionales ne peut aboutir à couvrir une zone géographique dont la population est supérieure à six millions ; enfin, le cumul des autorisations relatives à des services diffusés par satellite est limité à deux. Pour les réseaux câblés, le cumul ne peut aboutir à desservir une zone dont la population excéderait huit millions d'habitants.

¹³⁹ Au niveau national, un groupe peut être présent dans les quatre médias, mais à condition alors de ne dépasser les seuils fixés — quatre millions d'habitants desservis pour la télévision hertzienne, trente millions pour la radiodiffusion, six millions pour les réseaux câblés, 20 p. cent de la diffusion pour la presse quotidienne — que dans deux cas seulement, un délai de mise en conformité maximale de six mois étant prévu. Au niveau local, un même groupe doit choisir deux des quatre possibilités offertes.

¹⁴⁰ J.O., 4 août 1989.

¹⁴¹ C.C., 89-259 D.C., 26 juillet 1989, Loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, R. p.66.

¹⁴² J.O., 2 février 1994, p. 1800.

¹⁴³ J. MORANGE, « La réforme de la communication audiovisuelle — Commentaire de la loi n° 94-88 du 1^er février 1994, modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, et de la décision du Conseil constitutionnel n° 93-333 D.C. du 21 janvier 1994 », R.F.D.A., 1994, n° 6, p. 1173.

¹⁴⁴ C.C., 93-333 D.C., op. cit., considérant n° 4.

¹⁴⁵ Ibid., considérants n° 8 et 26.

¹⁴⁶ Notamment les nouvelles technologies qui, permettant de diffuser différents services sur la même fréquence, réduisent l’obstacle que représentait leur faible nombre disponible.

¹⁴⁷ Le Conseil constitutionnel fait d’ailleurs référence directement au but du Législateur de voir se constituer « des groupes aptes à affronter la concurrence internationale, à s’adapter rapidement aux évolutions technologiques et à promouvoir les intérêts culturels français » (considérant n° 17).

¹⁴⁸ X. PHILIP, note sous C.C., 93-333 D.C., R.F.D.C., 1994, n° 18, p. 349.

¹⁴⁹ J. MORANGE, op. cit., p 1171.

¹⁵⁰ J.-C. MASCLET, op. cit., p. 647.

¹⁵¹ Loi n° 84-937 du 23 octobre 1984 visant à limiter la concentration et à assurer la transparence financière et le pluralisme des entreprises de presse, op. cit., article 7.

¹⁵² Ibid., article 6.

¹⁵³ Op. cit.

¹⁵⁴G. PÉPY, « La réforme du régime juridique de la presse », A.J.D.A., 1987, p. 532.

¹⁵⁵ C.C., 86-210 D.C., op. cit.

¹⁵⁶ Voir l’article 37 de cette loi.

¹⁵⁷ Voir en ce sens J.-J. BIENVENU, note sous C.C., 84-181 D.C., 10 & 11 octobre 1984, A.J.D.A., 1984, p. 689 ; M. DE VILLIERS, « La décision du Conseil constitutionnel des 10 et 11 octobre 1984 sur les entreprises de presse », op. cit. ; L. FAVOREU, Chronique constitutionnelle, R.D.P., 1986, op. cit.

¹⁵⁸ Voir la décision 84-181 D.C. précitée, considérants n° 15 à 34.

¹⁵⁹ Considérant n° 18.

¹⁶⁰ La formule est inaugurée dans la décision C.C., 74-54 D.C., 15 janvier 1975, Interruption volontaire de grossesse, R. p 19.

¹⁶¹ Voir les décisions 93-331 D.C., Loi relative au renouvellement des Conseils généraux, R., p. 17 et 94-341 D.C., Loi relative à la date des élections municipales, R., p. 88.

¹⁶² P. BOURETZ, op. cit., p. 31.

¹⁶³ C.C., 84-181 D.C., op. cit., considérant n° 16 ; C.C., 86-210 D.C., op. cit., considérant n° 16.

¹⁶⁴ C.C., 86-217 D.C., op. cit., considérant n° 11.

¹⁶⁵ Op. cit., considérant n° 3.

¹⁶⁶ En effet, pour la presse écrite, le Conseil constitutionnel impose le respect du pluralisme externe, mais non l’obligation pour un journal d’ouvrir ses colonnes à des courants opposés à celui qu’il représente.

¹⁶⁷ Voir C.E., Assemblée, 3 février 1989, Compagnie Alitalia, Lebon, p. 44 ; pour des commentaires plus approfondis, R. CHAPUS, Droit administratif général, tome I, op. cit., n° 756 et suivants.

¹⁶⁸ C.C., 85-187 D.C., 25 janvier 1985, État d’urgence en Nouvelle-Calédonie, R.J.C., I-223, considérant n° 10.

¹⁶⁹ C.C., 93-333 D.C., op. cit., considérant n° 4.

¹⁷⁰ Ce qui, compte tenu de ce qui a été dit plus haut, aurait peut-être amené le Conseil constitutionnel à revoir à la baisse l’ampleur des sujétions pouvant être imposées aux médias audiovisuels afin de garantir le pluralisme interne, puisqu’un pluralisme externe plus important était susceptible, du point de vue technique, de se développer.

¹⁷¹ Op. cit.

¹⁷² Ibid., considérant n° 16.

¹⁷³ Ibid., considérant n° 15.

¹⁷⁴ Ibid., considérant n° 13.

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