§2 — La surveillance de la mise en œuvre du pluralisme

Outre le juge qui, s’il n’est plus l’unique garant de la liberté de communication, garde un rôle important puisque c’est à lui que revient, comme dans tout autre domaine, le rôle d’assurer la répression des violations du droit qui s’y applique (B), des autorités administratives indépendantes partagent ou ont partagé cette fonction, ayant aussi un rôle déterminant en matière de communication (A).

A — Une autorité administrative indépendante : le Conseil supérieur de l'audiovisuel

Après une naissance difficile à la fois dans la presse écrite et la communication audiovisuelle (1), la présence d’autorités administratives indépendantes ne subsiste plus qu’en cette dernière matière, pour laquelle le Conseil constitutionnel a admis que le Législateur ait mis en place un système d’autorisation administrative et confié un rôle déterminant à l’une d’elles, aujourd’hui le Conseil supérieur de l'audiovisuel, à qui il revient de faire respecter le pluralisme (2).

1 — Les autorités administratives indépendantes en matière de communication

Le Législateur avait prévu en 1984 la création d’une Commission pour la transparence et le pluralisme de la presse chargée de veiller à l’application de la loi visant à limiter la concentration et à assurer la transparence financière et le pluralisme des entreprises de presse, et lui avait conféré le caractère d’autorité administrative indépendante ¹⁷⁵. Cette Commission avait été dotée de pouvoirs d’enquête, de vérification et de sanction. Si le Conseil constitutionnel ne déclare pas contraire à la Constitution le principe de l’intervention d’une autorité administrative indépendante en matière de presse écrite, il annule les dispositions relatives à ses pouvoirs de sanction au motif que le système mis en place « produit des effets équivalents à ceux d’un régime d’autorisation préalable ; qu’elles sont, de ce chef, contraires à l’article 11 de la Déclaration de 1789 ; qu’à supposer même qu’elles aient pour objet de réprimer des abus au sens dudit article 11, cette répression ne saurait être confiée à une autorité administrative » ¹⁷⁶.

La liberté de la presse, comme la liberté d’association ¹⁷⁷, ne saurait s’accommoder d’un système d’autorisation préalable. Par ailleurs, il semble que toute sanction administrative soit prohibée en matière de liberté de communication ¹⁷⁸.

Après la censure du juge constitutionnel, le Législateur n’a pas jugé utile de remettre l’ouvrage sur le métier et le texte de loi s’est trouvé « amputé d’éléments utiles à son application et affecté d’une certaine imprécision » ¹⁷⁹. La loi du 29 juillet 1986 portant réforme du régime juridique de la presse supprime la Commission pour la transparence et le pluralisme de la presse.

Parallèlement, le bilan contrasté de l’activité de la Haute autorité de la communication audiovisuelle — manque de pouvoirs, pressions extérieures, dissensions internes, avis ignorés — avait semblé sonner le glas des autorités administratives indépendantes dans le domaine de la communication, et certains n’avaient pas hésité à signer leur "arrêt de mort".

Pourtant, le Législateur décide, pour la communication audiovisuelle, de maintenir sa confiance dans les autorités administratives indépendantes : la loi du 30 septembre 1986 remplace la Haute autorité de la communication audiovisuelle par la Commission nationale de la communication et des libertés qui, dotée de pouvoirs plus importants que la première, apparaît, plus encore qu’en 1982, comme la clef de voûte du système audiovisuel. La Commission nationale de la communication et des libertés sera elle-même remplacée en 1989 par le Conseil supérieur de l’audiovisuel, autorité administrative indépendante lui aussi, et qui est encore aujourd’hui le « principe régulateur » ¹⁸⁰ de la communication audiovisuelle. Doté dès sa création de pouvoirs plus importants que ceux de la Commission nationale de la communication et des libertés, ceux du Conseil supérieur de l’audiovisuel seront encore renforcés par la loi n° 94-88 du 1^er février 1994.

Surtout, les décisions du Conseil constitutionnel ont, selon le professeur ROUSSEAU, fait s’élever les dispositions législatives sur le rôle des autorités administratives indépendantes en matière de communication « vers l’espace des principes constitutionnels » ¹⁸¹.

En effet, le Conseil constitutionnel considère dans la décision 84-173 D.C. du 26 juillet 1984 que « la désignation d’une autorité administrative indépendante du Gouvernement pour exercer une attribution aussi importante au regard de la liberté de communication que celle d’autoriser l’exploitation du service de radio-télévision mis à la disposition du public sur réseau câblé constitue une garantie fondamentale pour l’exercice d’une liberté publique et relève de la compétence exclusive du législateur » ¹⁸². La désignation d’une autorité administrative indépendante est donc une garantie fondamentale au sens de l’article 34 de la Constitution, c'est-à-dire en tant qu’attributif de compétence au Législateur.

Mais « La question est posée de savoir si l’intervention d’une autorité administrative indépendante est, pour le Conseil constitutionnel, une nécessité ou simplement une possibilité » ¹⁸³.

La réponse est simple en ce qui concerne la presse écrite, puisque la suppression en 1986 de la Commission pour la transparence et le pluralisme de la presse n’a pas été sanctionnée par le Conseil constitutionnel.

Elle est plus délicate en matière de communication audiovisuelle, car si dans la décision 86-217 D.C. la Conseil considère que « la substitution à la Haute autorité de la communication audiovisuelle (...) de la Commission nationale de la communication et des libertés n’a pas, à elle seule, pour effet de priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel », d’où l’on a pu inférer qu’« a contrario on peut déduire que la suppression de la Haute autorité sans remplacement par une instance semblable, priverait de garanties légales des exigences constitutionnelles » ¹⁸⁴, la rédaction de la décision 88-248 D.C. ¹⁸⁵ semble, comme le remarquent ces mêmes auteurs, remettre en cause cette conclusion puisqu’il est seulement « loisible au législateur de charger une autorité administrative indépendante de veiller au respect des principes constitutionnels en matière de communication audiovisuelle ». La confusion grandit encore quand en 1994, le Conseil constitutionnel considère que le « Conseil supérieur de l'audiovisuel [est une] autorité garante de l’exercice de la liberté de communication » ¹⁸⁶.

Tout au moins peut-on dire que les dispositions législatives qui prévoient et organisent les autorités administratives indépendantes en matière de communication audiovisuelle sont des garanties du pluralisme et de la liberté de communication. Elles ne sauraient être purement et simplement supprimées en raison de la prise en compte par le Conseil constitutionnel du rôle de ces autorités dans l’examen de nombreuses dispositions législatives relatives à la liberté de communication audiovisuelle, qui les considère comme une condition de la constitutionnalité desdites dispositions. Ainsi par exemple, si les renouvellements d’autorisation des fréquences peuvent dans certains cas se faire sans appel public à candidatures, ce n’est que parce qu’il « incombera (...) au Conseil supérieur de l'audiovisuel de tenir compte dans tous les cas du comportement passé du titulaire de l’autorisation initiale et de veiller, dans le cadre de la nouvelle discussion, qui peut être globale, de la convention qui le lie, à ce qu’il respecte ses obligations destinées à assurer une expression libre et pluraliste des idées et des courants d’opinion » ¹⁸⁷.

S’il n’y a pas eu constitutionnalisation du rôle des autorités administratives indépendantes en matière de liberté de communication ¹⁸⁸ et s’il est donc possible pour le Législateur de choisir d’autres moyens ¹⁸⁹ pour garantir le pluralisme, sans doute cela serait-il bien difficile, car cela exigerait une réforme globale de la liberté de communication, étant donné les nombreuses références qui sont faites au rôle de ces autorités dans les motifs des décisions du Conseil constitutionnel, motifs qui souvent sont le soutien nécessaire du dispositif déclarant telle ou telle disposition législative conforme à la Constitution.

2 — Les pouvoirs du Conseil supérieur de l'audiovisuel

Le Conseil supérieur de l'audiovisuel, dont les membres, irrévocables, sont nommés pour six ans non renouvelables, dispose d’un pouvoir de nomination aux conseils d’administration des sociétés et de l’établissement public qui composent le secteur public de la communication audiovisuelle. Il nomme ainsi pour une durée de trois ans quatre personnalités qualifiées, dont le président, aux conseils d’administration de Radio France, R.F.O., France 2 et France 3 ; quatre personnalités qualifiées au conseil d’administration de Radio France Internationale, ainsi que le président, qu’il choisit parmi les membres du conseil d’administration désignés par le Gouvernement ; quatre personnalités qualifiées au conseil d’administration de l’Institut national de l’audiovisuel.

Mais c’est surtout l’exercice des pouvoirs d’autorisation (a), réglementaire (b), de contrôle et de sanction (c) qui lui sont attribués par la loi n° 89-25 du 17 janvier 1989 ¹⁹⁰ modifiée par la loi n° 94-88 du 1^er février 1994 précitée qui intéresse la protection du pluralisme dans la communication audiovisuelle.

a — Un pouvoir d’autorisation

C’est le Conseil supérieur de l'audiovisuel qui a le pouvoir d’autoriser l’utilisation des fréquences par les services de radio, pour cinq années maximum, et de télévision nationale et locale, dans la limite de dix années. Il délivre aussi les autorisations pour les services de communication audiovisuelle par satellite ou câble, pour des durées pouvant atteindre respectivement dix et vingt ans.

Si ces autorisations sont normalement délivrées à la suite d’une procédure d’appel à candidatures, la loi du 1^er février 1994 dispose que l’autorisation « est reconduite par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, hors appel aux candidatures, dans la limite de deux fois et chaque fois pour une durée de cinq ans, sauf : — 1° Si l’État a modifié la destination de la ou des fréquences considérées (...) ; — 2° Si le Conseil supérieur de l'audiovisuel estime que la ou les sanctions dont le titulaire de l’autorisation a fait l’objet ou que la ou les astreintes liquidées à son encontre justifient, en raison de la gravité des agissements qui les ont motivées, que cette autorisation ne soit pas reconduite hors appel aux candidatures ; — 3° Si le Conseil supérieur de l'audiovisuel estime que la reconduction de l’autorisation hors appel aux candidatures porte atteinte à l’impératif de pluralisme sur le plan national ou sur le plan régional ou local. — Un an avant l’expiration de l’autorisation pour les services de télévision et de radiodiffusion sonore, le Conseil supérieur de l'audiovisuel statue sur la possibilité de la reconduction hors appel aux candidatures. Dans l’affirmative, il procède, de sa propre initiative ou à la demande du titulaire de l’autorisation, et en accord avec ce dernier, à la modification de la convention prévue à l’article 28. — À défaut d’accord six mois au moins avant la date d’expiration de l’autorisation pour les services de télévision et de radiodiffusion sonore, l’autorisation n’est pas reconduite hors appel aux candidatures » ¹⁹¹. L’article 28 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée subordonne l’octroi des autorisations à la conclusion d’une convention passée entre le Conseil supérieur de l'audiovisuel, agissant au nom de l’État et la personne demandant l’autorisation prévoyant notamment les obligations tenant au respect de l’honnêteté et du pluralisme de l’information.

Le Conseil supérieur de l'audiovisuel joue donc un rôle essentiel avant même que la liberté de communication audiovisuelle ait commencé à s’exercer puisqu’il est l’autorité qui a le pouvoir d’en autoriser l’exercice ¹⁹², en prenant en compte dès ce stade la nécessité de garantir le pluralisme.

Le Conseil constitutionnel a jugé « que, pour la réalisation de ces objectifs de valeur constitutionnelle [sauvegarde de l’ordre public, respect de la liberté d’autrui et préservation du caractère pluraliste des courants d’expression socioculturels], il est loisible au législateur de soumettre les différentes catégories de services de communication audiovisuelle à un régime d’autorisation administrative » ¹⁹³. Cette solution, diamétralement opposée à celle qui prévaut en matière de presse écrite, s’explique par les contraintes techniques et, depuis 1994, par les contraintes en général inhérentes à la liberté de communication audiovisuelle et à ses opérateurs.

La reconnaissance de la conformité à la Constitution du système d’autorisation préalable en matière de liberté de communication audiovisuelle a conduit le professeur LUCHAIRE, à considérer, avec beaucoup de pertinence, tout au moins en tant que l’on considère la liberté audiovisuelle du point de vue des émetteurs, qu’il « est difficile de considérer comme une liberté au sens de la Déclaration de 1789 une faculté qui, par suite d’impératifs techniques, ne peut être exercée [que] par un petit nombre de personnes ayant, pour cette raison, chacune besoin d’une autorisation nominative » ¹⁹⁴.

b — Un pouvoir réglementaire

L’attribution d’un pouvoir réglementaire à la Commission nationale de la communication et des libertés avait été admise sans difficulté dans la décision 86-217 D.C. : « considérant que ces dispositions [articles 13 et 21 de la Constitution] confèrent au Premier ministre, sous réserve des pouvoirs reconnus au Président de la République, l’exercice du pouvoir réglementaire à l’échelon national ; qu’elles ne font cependant pas obstacle à ce que le législateur confie à une autorité de l’État autre que le Premier ministre, le soin de fixer, dans un domaine déterminé et dans le cadre défini par les lois et les règlements, des normes permettant de mettre en œuvre une loi » ¹⁹⁵. Dans la décision 88-248 D.C., le Conseil constitutionnel, s’il maintient la possibilité de principe de confier un pouvoir réglementaire à une autorité administrative indépendante — cette fois le Conseil supérieur de l'audiovisuel — en matière de communication, examine de manière plus rigoureuse l’habilitation législative qui doit ne concerner « que des mesures de portée limitée tant par leur champ d’application que par leur contenu » ¹⁹⁶.

Satisfont à ces exigences les dispositions visant à assurer le pluralisme interne dans le secteur public qui autorisent le Conseil supérieur de l'audiovisuel à déterminer « les règles concernant les conditions de production, de programmation et de diffusion des émissions relatives aux campagnes électorales que les sociétés nationales sont tenues de produire et de programmer » ¹⁹⁷, qui lui permettent de fixer les modalités du droit de réplique au gouvernement ¹⁹⁸ ou des émissions "d’expression directe" accordant un temps d’antenne aux partis et groupements politiques représentés dans l’une ou l’autre Assemblée ainsi qu’aux organisations syndicales et professionnelles représentatives à l’échelon national ¹⁹⁹.

c — Des pouvoirs de contrôle et de sanction

L’article 13 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 dans sa rédaction issue de la loi n° 89-25 du 17 janvier 1989 dispose que le Conseil supérieur de l'audiovisuel « assure le respect de l’expression pluraliste des courants de pensée et d’opinion dans les programmes des sociétés nationales et notamment pour les émissions d’information politique ».

L’article 28 de cette loi lui impose de veiller, dans le secteur privé de la communication audiovisuelle, au respect des principes d’honnêteté et de pluralisme de l’information et des programmes, qui figurent dans leurs autorisations.

Pour mener à bien cette mission sur laquelle repose la réalité du pluralisme interne en matière de communication audiovisuelle, le Conseil supérieur de l'audiovisuel s’est vu doter par les articles 42 à 42-11 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée du pouvoir d’infliger aux opérateurs du secteur privé qui ne respecteraient pas les obligations qui leur sont imposées par les textes législatifs ou réglementaires ou ne se conformeraient pas à ses mises en demeure les sanctions suivantes, en fonction de la gravité du manquement : « 1° la suspension, après mise en demeure, de l’autorisation ou d’une partie du programme pour un mois au plus ; 2° la réduction de la durée de l’autorisation dans la limite d’une année ; 3° une sanction pécuniaire assortie éventuellement d’une suspension de l’autorisation ou d’une partie du programme, si le manquement n’est pas constitutif d’une infraction pénale ; 4° le retrait de l’autorisation ». La sanction pécuniaire « doit être proportionnée à la gravité du manquement et ne peut excéder 3 pour cent du chiffre d’affaires hors taxes et 5 pour cent en cas de récidive ».

Par ailleurs, le Conseil supérieur de l'audiovisuel peut ordonner l’insertion dans les programmes d’un communiqué dont il fixe les termes et les conditions de diffusion, le refus du titulaire de l’autorisation de s’y conformer se soldant par une sanction pécuniaire.

La loi du 1^er février 1994 a aligné le régime des sanctions applicables dans le secteur public sur celui du secteur privé : le Conseil supérieur de l'audiovisuel peut sanctionner les chaînes publiques par la suppression d’une partie du programme, l’insertion d’un communiqué, le prononcé d’une sanction pécuniaire, dans les conditions précitées. Ni la réduction de la durée de l’autorisation ni son retrait ne peuvent être prononcées, n’ayant pas de sens dans le cadre du secteur public.

Le principe même des sanctions administratives a été contesté en 1989 par les députés qui ont déféré la loi portant création du Conseil supérieur de l'audiovisuel au Conseil constitutionnel. Ils arguaient que la possibilité donnée à une autorité administrative de prononcer des sanctions violait l’article XVI de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen. Le Conseil constitutionnel ne les suit pas dans cette interprétation du texte constitutionnel en considérant que « la loi peut, sans qu’il soit porté atteinte au principe de la séparation des pouvoirs, doter l’autorité indépendante chargée de garantir l’exercice de la liberté de communication audiovisuelle de pouvoirs de sanction dans la limite nécessaire à l’accomplissement de sa mission » ²⁰⁰.

Si le Conseil ne réserve pas au juge, administratif ou judiciaire, la faculté de prononcer des sanctions, il a strictement encadré ce pouvoir, imposant le respect par toute décision ayant le caractère d’une sanction des principes qui régissent le prononcé des sanctions pénales. Il existe un droit répressif beaucoup plus large que le droit pénal, dans le champ d’application duquel se situent les sanctions administratives, qui tend à l’application des principes du droit pénal ailleurs que dans le droit pénal : « une peine ne peut être infligée qu’à la condition que soient respectés le principe de légalité des délits et des peines, le principe de non-rétroactivité de la loi pénale d’incrimination plus sévère ainsi que le principe du respect des droits de la défense » ²⁰¹. À ces garanties sera ajoutée l’exigence que la peine ne soit pas disproportionnée par rapport aux faits qui l’ont motivée ²⁰².

B — Le juge

Tant le juge administratif (1) que le juge pénal (2) sont concernés.

1 — Le juge administratif

La loi n° 89-25 du 17 janvier 1989 a prévu que les décisions du Conseil supérieur de l'audiovisuel infligeant une sanction sont susceptibles d’un recours de pleine juridiction devant le Conseil d'État. Ce recours est suspensif quand il est exercé à l’encontre d’une décision de retrait d’autorisation ; dans les autres cas, un sursis à exécution peut être demandé dans les conditions de droit commun.

Cette disposition législative, que le Conseil constitutionnel a prise en compte dans l’examen du pouvoir de sanction attribué au Conseil supérieur de l'audiovisuel, est sans doute une garantie nécessaire à la conformité à la Constitution du système mis en place. En effet, dans la décision 86-224 D.C., le Conseil avait annulé la disposition de loi qui attribuait le contentieux des décisions du Conseil de la concurrence à la Cour d’appel de Paris, au motif que celle-ci ne pouvait prononcer aucune mesure de sursis à exécution alors que « compte tenu de la nature non juridictionnelle du Conseil de la concurrence, de l’étendue des injonctions et de la gravité des sanctions pécuniaires qu’il peut prononcer, le droit pour le justiciable formant un recours contre une décision de cet organisme de demander et d’obtenir, le cas échéant, un sursis à exécution de la décision attaquée constitue une garantie essentielle des droits de la défense » ²⁰³.

Par ailleurs, le Conseil supérieur de l'audiovisuel est, comme toute autre autorité administrative, soumis au contrôle de légalité du juge administratif, qui peut être saisi par la voie du recours pour excès de pouvoir contre ses décisions tant par le Gouvernement que par toute personne présentant un intérêt à agir.

Dans l’exercice de sa mission de juge de la légalité, le juge administratif est lui aussi associé par le Conseil constitutionnel à la protection du pluralisme : dans le contrôle de légalité des décisions du Conseil supérieur de l'audiovisuel, « il incombera à la juridiction administrative de veiller tout particulièrement au respect de l’objectif du pluralisme » ²⁰⁴.

Enfin, il faut relever que le cas échéant, le juge administratif sera susceptible d’allouer des dommages et intérêts au cas où l’activité du Conseil supérieur de l'audiovisuel causerait un préjudice. Le Conseil constitutionnel a jugé en effet que « toute décision du Conseil supérieur de l'audiovisuel qui interviendrait en violation des dispositions législatives ou réglementaires serait susceptible d’entraîner la mise en jeu de la responsabilité de la puissance publique » ²⁰⁵.

2 - Le juge pénal

Le juge pénal est compétent, on l’a vu, pour sanctionner des agissements contraires aux dispositions tant de la loi du 30 septembre 1986 visant à assurer le pluralisme externe dans le secteur de la communication audiovisuelle que de celle du 1^er août 1986 qui garantissent la limitation des concentrations et la transparence dans la presse écrite.

CHAPITRE II

LE PLURALISME, CONDITION ET FONDEMENT DE LA DÉMOCRATIE

Le Conseil constitutionnel affirme dans la décision 89-271 D.C. que l’« exigence du pluralisme des courants d’idées et d’opinions (...) constitue le fondement de la démocratie » ²⁰⁶.

Le pluralisme est un esprit, une vision du monde, un principe d’organisation sociale qui plonge ses racines dans une histoire déjà ancienne. Sur le plan des idées, il se confond avec la tradition du libéralisme politique. Il reconnaît le caractère multiple et irréductible des êtres et des idées qui composent la société, et cherche à les aménager au travers des problématiques de l’autonomie individuelle, de la division du pouvoir et de la limitation de l’État.

Le pluralisme est l’envers du radicalisme de la pensée. Du point de vue de la philosophie politique, la conception pluraliste s’oppose à celles qui mettent en avant la recherche de l’unité du corps social et politique sous la forme de la volonté générale, de la recherche du bien commun, du bonheur public ou encore de l’utilité collective.

Considéré comme un principe philosophique majeur des sociétés occidentales, c’est au moment où les "démocraties populaires" d’Europe de l’Est s’effondraient et choisissaient le pluralisme comme « principe de la reconstruction de la société et de l’État » ²⁰⁷ que le Conseil constitutionnel le consacre dans le bloc de constitutionnalité en tant que fondement de la démocratie. Ce faisant, la Haute Juridiction entérine au plus haut niveau de la hiérarchie des normes la valeur qui sous-tend le vouloir-vivre ensemble du peuple français, c'est-à-dire la Nation française. Le pluralisme est, pour reprendre la terminologie de Georges BURDEAU, « l’idée de droit » de la société française.

« L’idée de droit découle de la considération d’un ordre social désirable, elle est commandée par une certaine représentation de l’avenir » ²⁰⁸. C’est parce que l’État démo-libéral qu’est la France présuppose le pluralisme qu’il est possible de dire que celui-ci en constitue « l’idée de droit », le fondement — fondement qui, dans le même temps, a des implications concrètes tant directement pour le peuple que dans l’organisation et le fonctionnement de la démocratie (Section I).

S’il faut laisser libre cours au jeu des forces intellectuelles, politiques et sociales, c’est cependant à la condition que l’intérêt de chacun ne nuise pas à celui d’autrui et que ce jeu ne menace pas la survie de la société (Section II).

SECTION I — LE LIEN ENTRE PLURALISME ET DÉMOCRATIE

Le pluralisme est une conception de l’ordre juridique et politique qui privilégie la diversité des opinions, des intérêts et des groupements dans la société civile et fait de sa garantie une condition de la liberté. Le pluralisme entretient un rapport étroit avec la démocratie libérale, forme contingente de la démocratie qui repose sur « deux principes combinés, superposables et non contradictoires : le gouvernement de la société est nécessaire ; le gouvernement est nécessairement séparé de la société » ²⁰⁹ (§1). Ce lien a conduit à attribuer, dans le bloc de constitutionnalité même, un statut particulier aux partis politiques en raison du rôle déterminant qu’ils jouent dans la garantie du pluralisme à l’occasion de la désignation des gouvernants (§2).

§1 — Pluralisme et démocratie

Le pluralisme, "découvert" par le juge constitutionnel en matière de liberté de communication, change de sens à partir de la décision 86-217 D.C. ²¹⁰ et devient, dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le principe géniteur de la démocratie : « l’exigence du pluralisme des courants d’idées et d’opinions (...) constitue le fondement de la démocratie » ²¹¹. Si les mots ont un sens, le pluralisme apparaît comme un préalable nécessaire à la construction démocratique, il est le principe général qui lui sert de base ²¹² (A). Le pluralisme ainsi pensé, qui occupe une position privilégiée dans « l’architecture des principes constitutionnels » ²¹³, conduit logiquement à réexaminer le bloc de constitutionnalité à sa lumière (B).

A — Le pluralisme, fondement de la démocratie

La référence faite par le Conseil constitutionnel à la démocratie n’est pas exempte d’équivoque ; elle nécessite en conséquence un travail préliminaire de définition (1), au terme duquel seulement il sera possible de comprendre le rapport entre démocratie et pluralisme (2).

1 — Notion de démocratie

C’est dans la décision n° 86-217 D.C. rendue sur la loi relative à la liberté de communication que le Conseil constitutionnel considère pour la première fois que le respect du pluralisme des courants d’expression socioculturels est « une condition de la démocratie » ²¹⁴ : de la réalisation du pluralisme dépend celle de la démocratie.

On peut rapprocher cette formulation de celle que la Haute Juridiction avait utilisée en 1984 à propos de la liberté de communication, qui est une liberté fondamentale « d’autant plus précieuse que son exercice est l’une des conditions essentielles du respect des autres droits et de la souveraineté nationale » ²¹⁵.

Le Conseil constitutionnel a ainsi érigé deux normes de valeur constitutionnelle, la liberté de communication, issue de l’article XI de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen, et le pluralisme, qui lui est étroitement lié puisqu’il en est une condition d’effectivité, en garantie du respect des droits fondamentaux et même en condition de la démocratie. Cette comparaison, dictée par le rapport de nécessité qui gouverne la relation entre liberté de communication et pluralisme, conduit à considérer que la démocratie dont le Conseil fait mention et qui est conditionnée par le pluralisme, recouvre en réalité à la fois la souveraineté nationale et le respect des autres droits et libertés.

La notion même de démocratie mérite en effet une attention particulière.

Deδεμος (demos), peuple, et κράτος (krátos), pouvoir, elle se définit d’abord comme un régime politique dans lequel la souveraineté est exercée par le peuple. Si l’on comprend dès lors le rôle du pluralisme dans la préservation de la souveraineté nationale — qui, en France, appartient au peuple en vertu de l’article 3 de la Constitution — en tant qu’il permet au peuple d’exercer un pouvoir de choix, sa fonction ne s’arrête cependant pas là : on peut penser qu’il est, comme la liberté de communication, une garantie des autres droits et que ce sont ces deux fonctions qui font de lui une condition de la démocratie.

En Occident, l’histoire a en effet chargé le terme de démocratie d’un second sens qui dépasse largement la désignation d’un mode particulier de dévolution du pouvoir politique.

Dans les pays de l’ouest européen, il est acquis à la fin du XIX^ème siècle que la place donc le pouvoir de l’État sont nécessairement limités et que la Constitution est l’instrument juridique de cette limitation ; il semble acquis par ailleurs que la limitation de l’État a pour finalité la protection d’une sphère d’autonomie individuelle. C’est ici la traduction des exigences du libéralisme politique qui, apparu plus tôt que le courant démocratique, se mêle à lui vers le milieu du siècle dernier pour former, dans la mesure où les exigences démocratiques et libérales ont à cette époque convergé, le démo-libéralisme et l’État démo-libéral, qui est la forme que l’on connaît de nos jours de l’État constitutionnel occidental.

Souvent, l’on ne parle plus de démocratie libérale mais simplement de démocratie. Il semble cependant que l’adjectif qualificatif soit indispensable car la notion de démocratie rend seulement compte du titulaire de la souveraineté, sans qu’il y ait de convergence nécessaire entre les décisions majoritaires de la logique démocratique et les exigences du libéralisme politique. Seule la notion de démocratie libérale ou, mieux encore, d’État de droit, permettent d’intégrer les exigences libérales de limitation des pouvoirs de l’État et de respect des droits fondamentaux.

La démocratie ainsi entendue postule donc à la fois le respect de la souveraineté nationale et la garantie des droits et libertés de l’individu. Alors que la liberté de communication ne constitue qu’une garantie de ces principes, le respect du pluralisme en est « une des conditions » ²¹⁶. Le Conseil constitutionnel a par la suite considéré que le pluralisme « constitue le fondement de la démocratie » ²¹⁷. « Entre les deux formulations (...), une progression qualitative, un changement de perspective et de perception du pluralisme : en 1986 il est présenté comme un des éléments, parmi d’autres, dont la présence est indispensable pour que la démocratie existe ; en 1990, le pluralisme devient le principe, au sens kantien du terme, de la démocratie, c'est-à-dire le point de départ logique d’où se déduit l’ensemble de l’organisation sociale, culturelle, politique, constitutionnelle, ... » ²¹⁸.

Il faut relever que dans la décision 93-333 D.C. ²¹⁹, le Conseil revient à la formule de 1986 selon laquelle le pluralisme est « une des conditions de la démocratie ». On peut se demander, avec le professeur ROUSSEAU, si le Conseil constitutionnel entend « faire une distinction selon que le pluralisme intéresse la liberté de communication ou la liberté des partis politiques » ²²⁰. On fera remarquer cependant que rien ne justifie cette distinction, et il est permis d’espérer qu’il n’y a pas là un regrettable recul de la jurisprudence constitutionnelle mais qu’il s’est agi, au plus, d’une hésitation a posteriori du juge constitutionnel devant la pas qu’il avait franchi en 1990. La situation appelle néanmoins une clarification de la part de la Haute Juridiction

2 - Le rapport entre pluralisme et démocratie

Même s’il y a une équivoque sémantique, qui ne facilite pas la compréhension des décisions, on peut penser qu’en faisant du pluralisme une condition puis le fondement de la démocratie, le Conseil constitutionnel a entendu faire référence implicitement à la notion de démocratie libérale, qui place l’individu au centre de ses préoccupations. La notion de pluralisme intéresse en effet non seulement la logique formelle de la démocratie mais aussi et surtout le sens matériel de l’État de droit.

L’État de droit s’est construit en effet sur le terreau idéologique du libéralisme politique, qui affirme le primat de l’individu, ce qui emporte des conséquences sur le rôle de l’État, la conception de la démocratie et celle des libertés.

Dans l’optique libérale, il existe à côté de l’État un ensemble de relations basées sur des intérêts privés qui constitue la société civile. Il y a une séparation nette entre la sphère des intérêts publics, à l’intérieur de laquelle l’État est légitime à agir, et celle des intérêts privés, dans laquelle les individus conservent une autonomie incompressible.

Limitée, la puissance de l’État est également finalisée, car elle a pour justification la réalisation des libertés individuelles, que ce soient les libertés-participation qui postulent la possibilité, pour le citoyen, de participer au gouvernement de l’État en le désignant, en l’orientant ou en y prenant directement part, ou les libertés-autonomie c'est-à-dire les facultés reconnues aux citoyens de déterminer et de conduire leur vie avec le minimum de contrainte étatique.

C’est dans le pluralisme que ces caractéristiques de la démocratie libérale trouvent leur fondement, car « la société n’est pas une matière inerte livrée aux expériences du volontarisme politique. C’est un réceptacle d’énergies, d’initiatives, de pouvoirs qui témoignent de la vitalité de la collectivité. Sans qu’il y ait lieu de s’attacher aux conséquences de cette diversité dans la vie du groupe, elle porte en elle-même sa valeur puisqu’elle garantit aux individus ce qui fait la dignité de l’homme, c'est-à-dire sa liberté dans le quotidien et le choix de son destin » ²²¹.

Si le terme de pluralisme est récent — il fait son apparition dans les dictionnaires en France en 1932 seulement, dans le Larousse du XX^ème siècle qui le définit comme une « Doctrine philosophique qui proscrit la recherche de l’unité et des lois universelles, parce que dans ce monde, il n’y a que des êtres multiples, individuels » — la notion a précédé le mot puisqu’au XVIII^ème siècle déjà le rôle que des auteurs comme MONTESQUIEU ou CONSTANT attribuent aux individus, aux communes et aux corps intermédiaires montre que le concept de pluralisme, qui englobe l’État et la société, a acquis dès cette époque sa dimension sociale et politique actuelle.

Le souci du pluralisme est d’ailleurs beaucoup plus ancien. Monsieur RESZLER, dans un ouvrage consacré à cette notion ²²² pose même la question de savoir si l’on ne peut pas déjà retrouver cette préoccupation chez le philosophe et mathématicien grec ANAXAGORE DE CLAZAMÈNE (v. 500 - v. 428 av. J.-C.) et voir en lui sinon le père du pluralisme, du moins un de ses « ancêtre[s] » ²²³. Citant cet auteur selon qui « Les hellènes parlent mal quand ils disent : naître et mourir. Car rien ne naît ni ne périt, mais des choses déjà existantes se combinent, puis se séparent de nouveau. Pour parler juste, il faudrait donc appeler le commencement des choses une composition et leur fin une désagrégation » ²²⁴, M. RESZLER remarque que « Nous sommes encore bien loin d’une vision cohérente du monde au pluriel, mais l’historien qui cherche à retracer la généalogie [du pluralisme] dresse son oreille » ²²⁵.

Même s’il n’a pas le monopole du pluralisme, c’est le libéralisme politique qui en est le principal professeur. Mettant en avant les libertés de l’individu et insistant sur sa nécessaire autonomie, il trouve son principe, sa justification première, dans la proposition, formalisée par le philosophe et économiste anglais John Stuart MILL, selon laquelle « la diversité n’est pas un mal mais un bien ». Ce postulat conduit à opérer une inversion de logiques, puisque le pluralisme n’est plus conçu comme un résultat de la liberté et que c’est au contraire la garantie de la pluralité des opinions et des intérêts qui est une condition de la liberté.

Autant que dans la liberté, le pluralisme semble alors trouver sa traduction juridique et, au besoin, une garantie, dans le concept d’égalité, qui impose de considérer de façon identique la variété des opinions et des conduites, sans attacher de conséquences juridiques à l’une ou à l’autre. Le pluralisme se traduit par l’octroi aux individus d’un droit au respect de la différence, ce qui conduit logiquement à leur reconnaître une sphère de liberté.

En tant que norme juridique française, le pluralisme, reconnu au départ par le Conseil constitutionnel en matière de liberté de communication comme une condition d’effectivité de cette liberté, subit, à partir du moment où il est considéré par la Haute Juridiction comme une « condition »²²⁶ puis un « fondement » ²²⁷ de la démocratie, une double mutation qui intéresse à la fois sa base textuelle dans le bloc de constitutionnalité et son sens.

Ainsi, si le pluralisme acquiert valeur constitutionnelle en 1982 par un étirement de l’article XI de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen, sa valeur dans la hiérarchie des normes est basée dans la décision 89-271 D.C. précitée sur l’article premier 228 de la Constitution aux termes duquel la République française « assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion ». L’« exigence du pluralisme des courants d’idées et d’opinions qui constitue le fondement de la démocratie » ²²⁹ est désormais déduite de l’article même du corps de la Constitution qui affirme la valeur constitutionnelle du principe d’égalité 230.

Pour le symbole, l’on peut toutefois regretter que le Conseil n’ait pas, dans la décision 89-271 D.C., attribué explicitement valeur constitutionnelle à l’exigence de pluralisme.

Quoi qu’il en soit, le doute sur la valeur constitutionnelle du pluralisme en tant que fondement de la démocratie n’est pas permis, car « si l’on associe "exigence" et "fondement", le pluralisme devient un impératif catégorique. Il est désormais le point de départ logique d’où l’on peut déduire que l’on est dans une démocratie en actes et qui peut être politique, sociale, économique, culturelle, ... » ²³¹.

Quant à l’évolution qui affecte son sens, elle provient précisément de ce qu’il est maintenant considéré par le juge constitutionnel comme le point de départ de ce qu’il appelle la démocratie, qui n’est autre en fait dans son esprit que cette forme particulière qu’est la démocratie libérale. Celle-ci, et avec elle le libéralisme politique, se trouvent consacrés par le juge qui fait du pluralisme, concept matriciel dans cette philosophie, une norme de valeur constitutionnelle qui apparaît comme en surplomb parmi toutes les autres. Ainsi, pour le Conseil constitutionnel, conformément à l’évolution historique qui a construit la démocratie française, le respect du pluralisme des courants d’idées et d’opinions est un préalable nécessaire au principe démocratique.

B — Les implications du pluralisme

Le pluralisme entendu comme fondement de la démocratie implique nécessairement de poser un regard nouveau sur le bloc de constitutionnalité. On s’aperçoit alors que le pluralisme, par un effet de coloration, imprime son empreinte et modifie la compréhension que l’on peut avoir de nombre de droits et de libertés, qui ne peuvent plus être examinés en eux-mêmes mais doivent être analysés dans leur rapport avec le pluralisme. « Le pluralisme étant par définition indéfini, les manifestations en sont nécessairement multiples et diverses » ²³² : on essayera ici d’en donner quelques exemples, qui intéressent directement le peuple (1) ou l’organisation et le fonctionnement de la démocratie (2).

1 — Le pluralisme et le peuple

La définition de la démocratie à partir du pluralisme, de la reconnaissance préalable que « les hommes ne peuvent pas tous penser de la même manière » ²³³, affecte la compréhension que l’on peut avoir tant de la liberté d’opinion (a) que de la liberté de communication (b).

a — La liberté d’opinion

Proclamée par l’article X de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen aux termes duquel « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre public établi par la loi », elle est réaffirmée en 1977 par le Conseil constitutionnel ²³⁴ qui voit dans la liberté de conscience un Principe fondamental reconnu par les lois de la République.

La référence au pluralisme permet de mieux cerner cette liberté et notamment ses limites. Puisque la pluralité est un bien, la notion d’ordre public ne saurait être entendue que restrictivement et réciproquement la liberté de conscience doit voir sa pleine effectivité garantie. Ainsi, la jurisprudence du Conseil d'État donne son sens exact à la liberté de conscience quand il affirme par exemple que cette liberté, qui est reconnue aux élèves, « comporte pour eux le droit d’exprimer et de manifester leurs croyances religieuses à l’intérieur des établissements scolaires, dans le respect du pluralisme et de la liberté d’autrui, et sans qu’il soit porté atteinte aux activités d’enseignement, au contenu des programmes et à l’obligation d’assiduité » ²³⁵.

La liberté de conscience est donc aussi une liberté d’exprimer et de manifester, conformément à l’idée de pluralisme qui promeut la liberté de l’état de tolérance — dans le sens d’attitude de celui qui supporte par indulgence ce qu’il pourrait interdire — dans lequel elle était parfois maintenue à celui d’effectivité garantie par l’égalité de traitement.

b — La liberté de communication

La liberté de communication a, on l’a vu, acquis une signification nouvelle depuis qu’en 1982 le Conseil constitutionnel, par une lecture particulièrement constructive de l’article XI de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen, a considéré que ses titulaires étaient autant les récepteurs des idées et des opinions que leurs émetteurs. L’effectivité de la liberté de communication des récepteurs impose que soit respecté le pluralisme des vecteurs de la communication et permet que soit limitée la liberté de communication des émetteurs.

Mais plus encore qu’en tant que condition d’effectivité de la liberté de communication, le pluralisme intervient ici aussi dans le cadre du rapport étroit qu’il entretient avec la démocratie.

En effet, la liberté de communication n’est pas le fait premier de la démocratie libérale : si celle-ci est une forme d’organisation du pouvoir à l’égard duquel l’individu possède un droit de participation et un droit de contestation, c’est parce qu’elle est fondée sur la prémisse selon laquelle ce qui est différent n’est pas nécessairement nuisible — diversa non adversa ²³⁶ — et même que la tension née de la confrontation de forces, tendances, directions, contraires est créatrice et bénéfique — discordia concors ²³⁷. En ce sens, la liberté de communication, si elle est une garantie « du respect des autres droits et libertés et de la souveraineté nationale » ²³⁸, n’est que l’instrument de la démocratie libérale, alors que le pluralisme en est la « condition absolue » ²³⁹.

Ces considérations renforcent l’idée que l’interprétation qu’a donnée le Conseil constitutionnel de l’article XI de la Déclaration de 1789 n’est pas usurpée et qu’en imposant le respect du pluralisme dans l’exercice de la liberté de communication, le Conseil n’a fait qu’expliciter, pour en faire un principe constructeur du sens de cette liberté, le principe qui en constitue le fondement. La liberté de communication, interprétée à la lumière du pluralisme, montre que ce dernier est présent à tous les étages de la construction démo-libérale.

2 — Le pluralisme dans l’organisation et le fonctionnement de la démocratie

La nécessaire préservation du « pluralisme des courants d’idées et d’opinions qui constitue le fondement de la démocratie » ²⁴⁰ conduit à se questionner sur les éventuelles implications qu’elle pourrait avoir sur l’organisation des élections (a). On relèvera ensuite la présence de la notion de pluralisme au cœur même de l’organisation administrative de la République française (b).

a — Les élections

La rédaction du douzième considérant de la décision 89-271 D.C. précitée selon lequel l’exigence du pluralisme des courants d’idées et d’opinions constitue le fondement de la démocratie pose la question de savoir si ce principe, qui apparaît désormais comme « le théorème de la démocratie » ²⁴¹, n’emporte pas des conséquences sur les modes de scrutin ²⁴² qui doivent être utilisés dans le cadre des élections politiques, c'est-à-dire celles auxquelles les citoyens participent en tant que tels.

Si le problème ne se pose pas pour l’élection présidentielle ²⁴³, qui pourvoit à une seule fonction et qui s’accommode donc très bien du scrutin uninominal majoritaire à deux tours — la signification du second tour, auquel accèdent seuls les deux candidats les mieux placés à l’issue du premier tour, compte tenu d’éventuels désistements, étant de faire en sorte que le Président de la République soit l’émanation d’une véritable majorité qui lui assure une légitimité forte — on peut se demander si ce même mode de scrutin répond, dans le cas de l’élection des députés, à l’exigence constitutionnelle du pluralisme.

On sait l’objectif du choix, en France notamment, de ce mode de scrutin : il est conçu comme un moyen, parmi d’autres, de dégager à l’Assemblée nationale une majorité stable et cohérente de manière à assurer une certaine stabilité gouvernementale qui a longtemps fait défaut à notre pays.

Mais on sait aussi que le choix des systèmes électoraux n’est neutre ni sur la représentation ni sur la vie politique en général.

Les scrutins majoritaires ont un effet déformant et ils n’aboutissent pas, dans les assemblées qui en procèdent, à une représentation conforme à la force électorale des différents partis politiques : ils tendent à sous-représenter les petites formations politiques et à sur-représenter les plus grandes, rendant ainsi difficile l’essor de forces politiques nouvelles.

Les systèmes électoraux ont aussi une influence sur la structuration du système partisan, même s’il ne faut pas en exagérer l’importance du fait de l’intervention d’autres facteurs tenant notamment à l’histoire propre à chaque pays. On a tout de même pu relever que si la représentation proportionnelle conduit logiquement au multipartisme et le scrutin majoritaire à un tour au bipartisme, le scrutin majoritaire à deux tours se traduit souvent par une bipolarisation de la vie politique. Cette conséquence doit toutefois être largement nuancée dans le cas français en raison de la présence durable depuis une quinzaine d’années d’un parti d’extrême droite qui recueille entre dix et quinze pour cent des suffrages exprimés à chaque élection — qui, cependant, faute de s’inscrire dans une coalition, perd à peu près toute chance d’avoir un nombre significatif d’élus²⁴⁴.

Étant donné la distorsion qui existe entre la représentativité en termes de suffrages recueillis, c'est-à-dire la représentativité réelle, et la représentation à l’Assemblée nationale, étant donné aussi l’effet de rétroaction qui peut en résulter, est-il adéquatement répondu à l’exigence constitutionnelle du pluralisme ? « L’exigence de la pluralité des courants d’idées et d’opinions n’implique-t-elle pas sa traduction au niveau de la recherche de la meilleure représentation possible des partis et groupements politiques ? Est-ce que ne resurgit pas la question de la représentation proportionnelle ? » ²⁴⁵.

Cette question, sur laquelle le Conseil constitutionnel pourrait être amené à se prononcer s’il était saisi d’une loi modifiant le mode de scrutin applicable aux élections législatives, est susceptible de recevoir plusieurs réponses, dans le cas même où le Conseil considérerait que s’impose la représentation au Parlement de tous les partis et groupements politiques. Le Législateur pourrait en effet opter pour un scrutin proportionnel classique, dont seraient issus tous les députés, mais qui risquerait de conduire à un éclatement de la représentation nationale et partant de paralyser l’action gouvernementale, rompant ainsi « l’équilibre des pouvoirs établi par la Constitution » ²⁴⁶ de la V^ème République qui, en rationalisant le parlementarisme, a entendu assurer l’exécutif d’une certaine stabilité. Le Parlement pourrait aussi choisir un scrutin mixte — le mot lui-même n’est-il pas dans la nature d’un système politique pluraliste ? — qui instillerait une dose de proportionnelle dans le scrutin majoritaire.

En 1993, le Comité consultatif pour la révision de la Constitution avait proposé d’appliquer mutatis mutandis aux élections législatives le système qui prévaut en France pour les élections municipales dans les communes de trois mille cinq cents habitants et plus ²⁴⁷, qui permet à la fois de dégager une majorité dans le conseil municipal et d’assurer la représentation des différentes tendances présentes dans la commune. D’autres solutions peuvent évidemment être imaginées, comme la transposition du système qui préside en République fédérale d’Allemagne ²⁴⁸ aux élections au Bundestag, ou encore l’ajout aux cinq cents soixante-dix-sept sièges actuels de l’Assemblée nationale d’une cinquantaine ou d’une centaine de sièges qui seraient pourvus à la représentation proportionnelle.

Les considérations qui précèdent concernant les élections législatives valent à l’identique pour les élections cantonales qui se déroulent elles aussi au scrutin uninominal majoritaire à deux tours.

b — L’organisation administrative

La présence du concept de pluralisme peut aussi être décelée dans l’organisation administrative de la République.

La Constitution elle-même, qui crée trois catégories de collectivités territoriales, les communes, les départements et les territoires d’outre-mer, ouvre la possibilité de différenciations statutaires à l’intérieur même de ces catégories.

En effet, l’article 73 de la Constitution dispose que « Le régime législatif et l’organisation administrative des départements d’outre-mer peuvent faire l’objet de mesures d’adaptation nécessitées par leur situation particulière ». Or, les départements d’outre-mer ne sont pas une catégorie de collectivités territoriales en eux-mêmes : ils ne sont qu’une sous-catégorie des départements prévus par l’article 72 de la Constitution.

Ainsi, dans certains départements qui ne sont caractérisés que par leur situation géographique, l’éloignement par rapport à la métropole, le Législateur et le pouvoir réglementaire ont-ils la faculté d’écarter l’application d’un texte ou d’adopter des dispositions particulières, de manière à prendre en compte cette situation particulière. Si le principe de droit commun reste celui de l’assimilation, le principe d’adaptation est admis, même s’il est enserré dans d’étroites limites.

Quant aux territoires d’outre-mer, l’article 74 de la Constitution dispose à leur égard qu’ils ont « une organisation particulière tenant compte de leurs intérêts propres dans l’ensemble des intérêts de la République », si bien qu’il est impossible de découvrir une unité de statuts à l’intérieur de cette catégorie constitutionnelle de collectivités territoriales.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel a elle aussi une part dans la pluralité qui marque l’organisation administrative française. Si la lecture qu’a faite le Conseil de l’article 73 de la Constitution en neutralise quelque peu la portée ²⁴⁹, il a en revanche considéré que le Législateur pouvait doter une collectivité territoriale d’un statut dérogatoire par rapport aux autres collectivités appartenant à la même catégorie ²⁵⁰.

De plus, le Conseil constitutionnel a considéré que la phrase de l’article 72 de la Constitution qui prévoit que « Toute autre collectivité territoriale [que les communes, départements et territoires d’outre-mer] est créée par la loi » autorisait le Législateur à créer non seulement des catégories de collectivités territoriales mais aussi des collectivités territoriales à exemplaire unique ²⁵¹.

Si l’uniformité des institutions locales reste la situation la plus fréquente en France, l’hétérogénéité s’accroît et « La libre administration des collectivités territoriales, telle qu’elle est aujourd’hui entendue, manifeste, en venant rompre l’uniformité de notre organisation administrative, la prise en compte de la diversité des groupes humains vivant sur le territoire national et consacre par le développement de statuts particuliers l’apparition d’un véritable pluralisme en matière administrative » ²⁵².

En 1982, Thierry MICHALON posait une question impertinente dans un État modelé par l’esprit jacobin : « La République française, une fédération qui s’ignore ? » ²⁵³. Or, on est ici au cœur de la problématique du pluralisme, puisque certains auteurs font du fédéralisme la manifestation du phénomène pluraliste appliqué à l’État. Pour William JAMES, « le monde pluraliste ressemble davantage à une république fédérale qu’à un empire ou à un royaume » ²⁵⁴. Il apparaît que ces auteurs voient dans l’éclatement de la souveraineté et dans son exercice à plusieurs niveaux territoriaux la meilleure garantie contre les tentatives absolutistes inhérentes au pouvoir.

Qu’il nous soit cependant permis de penser que l’existence et la garantie du pluralisme et donc de l’État de droit sont indépendantes du mode d’organisation de l’État, dès lors que celui-ci a une base démocratique et qu’il trouve des limites dans le respect des droits et libertés fondamentaux des individus.

§2 — Des acteurs particuliers de la démocratie pluraliste : les partis et groupements politiques

Il n’est pas de démocratie sans libre compétition pour le pouvoir. Conçue à l’origine comme mettant en présence des individus, cette compétition a, depuis le début de ce siècle qui voit l’apparition des "partis ouvriers", changé de nature et oppose désormais des organisations structurées autour d’un projet qui se donnent pour objectif la conquête, par des moyens légaux, du pouvoir politique.

Entérinée par l’apparition des groupes parlementaires qui prolongent les partis politiques à l’intérieur des assemblées, dans une résolution de l’Assemblée nationale en date du 1^er juillet 1910 qui confie la désignation des membres des commissions au Bureau des groupes, cette rupture avec la conception purement individualiste du régime représentatif est consacrée par l’article 4 de la Constitution de 1958, aux termes duquel « Les partis et groupements politiques concourent à l’expression du suffrage. — Ils se forment et exercent leur activité librement. — Ils doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie ». Pourtant peu suspecte de complaisance à leur égard, la V^ème République reconnaît ainsi le rôle primordial des organisations politiques en démocratie, qui « concourent à l’expression du suffrage » (A). Ils se voient reconnaître par ailleurs un statut fondé sur la liberté (B).

A — Le rôle des partis politiques

« L’affirmation constitutionnelle du lien indissociable entre démocratie et liberté partisane est aujourd’hui devenue classique : l’accession d’un État à la démocratie va de pair avec la mise en cause du monopartisme et avec la constitutionnalisation des partis politiques. C’est la reconnaissance du rôle essentiel des partis dans le fonctionnement de la démocratie : ils sont le canal principal par lequel la volonté populaire se forme et s’exprime » ²⁵⁵. Concourir à la formation de l’opinion (1) puis à sa manifestation (2), telles sont les fonctions des partis politiques.

1 — La formation de l’opinion

Même si l’article 4 de la Constitution de 1958 est peu explicite à ce sujet, le rôle de formation de l’opinion que jouent les partis politiques est indéniable (a). Pourtant, le régime de la communication des partis politiques ressemble fort à celui qui s’applique aux particuliers (b).

a — Un rôle d’information et de formation de l’opinion

Si le propre de la démocratie est de permettre aux citoyens d’exprimer leurs opinions et leurs choix à l’occasion d’élections librement disputées, les partis politiques jouent à cette occasion à la fois un rôle d’information et un rôle de formation de l’opinion, contribuant au débat politique et l’exposant sur la place publique, mais aussi de structuration de la vie politique en rendant possible le débat public structuré autour de quelques grands axes et du même coup permettant l’agrégation des préférences individuelles.

L’apport du droit comparé peut ici être intéressant, les Constitutions des autres pays européens exprimant souvent de manière plus explicite que ne le fait l’article 4 de la Constitution française le rôle fondamental des partis politiques en démocratie. Il est d’ailleurs remarquable que ce soient les pays qui sortent d’une période de dictature qui reconnaissent, au niveau constitutionnel, le plus clairement et le plus précisément l’existence et le rôle des partis politiques.

Ainsi de la République fédérale d’Allemagne, dont l’article 21 de la Loi fondamentale adoptée en 1949 dispose que « Les partis coopèrent à la formation de la volonté du peuple. — Leur fondation est libre ».

L’influence allemande se fait sentir dans la Constitution roumaine de 1991 : les partis politiques « contribuent à la définition et à l’expression de la volonté populaire des citoyens ».

Plus avant encore, les Constitutions italienne ²⁵⁶ et espagnole ²⁵⁷ disposent respectivement que « Tous les citoyens ont le droit de s’associer librement en partis pour contribuer, selon les règles de la démocratie, à la détermination de la politique nationale » et que « Les partis politiques expriment le pluralisme politique, ils concourent à la formation et à la manifestation de la volonté populaire et sont un instrument fondamental de la participation politique. Ils se forment et exercent leur activité librement, dans le respect de la Constitution ».

Les partis politiques sont donc des vecteurs, des relais institutionnels des courants d’idées et d’opinions. Ils ont à la fois un rôle de promotion des idées et opinions préexistantes et d’élaboration de pensées nouvelles, remplissant une fonction de think tanks de la société. Pour remplir la mission de garants du pluralisme qu’ils ont reçue implicitement ou explicitement des Constitutions nationales, ils disposent des moyens de communication que sont la presse écrite et la communication audiovisuelle.

b — Les moyens de la communication des partis politiques

Les partis politiques ont, en vertu de l’article XI de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen, le droit de communiquer librement.

Mais le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de préciser qu’en cette matière, les dispositions de l’article 4 de la Constitution « n’ont ni pour objet ni pour effet de conférer aux partis politiques, en matière de liberté de la presse, des droits supérieurs à ceux que l’article 11 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789 reconnaît à tous les citoyens » ²⁵⁸ et que le Législateur a, à bon droit, soumis les publications éditées par les partis politiques à la loi visant à limiter la concentration et à assurer la transparence financière et le pluralisme des entreprises de presse. Il « incombe seulement au législateur de formuler des prescriptions tendant à empêcher que l’application des règles relatives à la transparence financière et au pluralisme des entreprises de presse n’entravent pas l’activité spécifique des partis politiques dont le libre exercice est garanti par l’article 4 de la Constitution » ²⁵⁹.

L’affirmation de l’égalité entre les citoyens et les partis politiques, dégagée à propos de la presse écrite de ces partis, vaut sans doute à l’identique pour toutes leurs activités de communication — et on peut penser qu’en matière de communication audiovisuelle, qui doit faire place à un pluralisme interne, une autorisation d’exploitation n’aurait que peu de chances d’être accordée par le Conseil supérieur de l'audiovisuel à une entreprise dans le capital de laquelle serait présent un parti politique.

On peut toutefois se demander si, en ce qui concerne la presse écrite des partis politiques, le Conseil constitutionnel n’aurait pas pu admettre une discrimination tendant à l’exclure du champ d’application de la loi. Cette « presse qui diffuse les programmes, analyses et prises de position des partis politiques se trouve du fait de son contenu, mais aussi de sa clientèle, dans une situation différente de la grande presse d’information, et [une telle discrimination] aurait été compatible avec la finalité de la loi qui est d’assurer la transparence des entreprises de presse — y a-t-il risque de confusion entre "l’Humanité" et "la Lettre de la Nation" — et leur pluralisme — qui se ramène par définition à celui des partis qui éditent les journaux en cause » ²⁶⁰.

Le refus de considérer que les partis politiques sont dans une situation différente de celle des citoyens quand l’activité en cause est l’édition de presse écrite révèle une intention concordante du Législateur et du Conseil constitutionnel de comprendre l’article 4 de la Constitution, selon lequel les partis « concourent à l’expression du suffrage », comme leur déniant toute position dominante dans le rôle préélectoral de formation de l’opinion : ils se retrouvent ainsi placés en situation de concurrence.

Dans le secteur public de la communication audiovisuelle, le Législateur a quelque peu officialisé le rôle de porte-parole des courants d’expression socioculturels que jouent les partis politiques : ils ont, seuls, un droit de réplique aux déclarations et communications audiovisuelles du gouvernement.

Par ailleurs, ils sont bénéficiaires d’un temps d’émission, mais c’est à nouveau ici concurremment avec d’autres institutions, les organisations syndicales et professionnelles représentatives.

2 — L’« expression du suffrage »

C’est au moment du temps fort de la démocratie que constituent les élections ayant un lien avec la souveraineté nationale qu’est reconnu le rôle fondamental des partis politiques — à cet égard, on peut relever que ce n’est pas un hasard si l’article 4 se trouve placé dans le Titre premier De la souveraineté de la Constitution de 1958.

Sans doute le droit d’éligibilité, c'est-à-dire l’aptitude à être candidat, appartient-il à tout citoyen, sous réserve de cas d’inéligibilité qui ne constituent que des exceptions. Le Législateur prend d’ailleurs largement en compte les candidats aux élections, leur fournissant affiches, professions de foi et bulletins de vote et leur permettant, pour l’élection présidentielle, un accès aux moyens de la communication audiovisuelle.

Mais l’évolution de la vie politique, qui nécessite notamment des moyens financiers considérables, a bouleversé cette caractéristique individualiste de l’élection : seuls les candidats qui sont soutenus par un parti politique ayant une influence sérieuse dans la circonscription en cause ont une chance d’être élus, ce qui revient à dire que si la candidature est totalement libre, ce sont les partis politiques qui choisissent les élus.

C’est ce rôle de choix et d’encadrement des élus qui distingue fondamentalement les partis politiques des autres organisations de la société, puisqu’en concurrence avec elles pour la formation de l’opinion, ils se retrouvent seuls, au moment de l’élection, face à l’électorat.

Cette fonction déterminante des partis politiques en démocratie a, à la fin des années vingt, conduit Hans KELSEN, qui pensait que la crise de la démocratie à cette époque était due à l’irresponsabilité des députés par rapport à leurs électeurs, à reformuler les principes de la représentation en abandonnant la base territoriale des élections et en plaçant les partis au centre de la vie constitutionnelle et parlementaire. Dans son optique, c’est à eux que devraient être attribués les sièges lors des élections, les élus n’étant que des représentants des partis liés par un mandat impératif.

Cette théorie du parteienstaat (État des partis) semble retrouver un écho en France après la décision 89-271 D.C. du 11 janvier 1990 ²⁶¹. Marie-Luce PAVIA ²⁶² pose la question de savoir si les partis politiques n’ont pas après cette décision une autre fonction que de simplement « concourir » à l’expression du suffrage : « le raisonnement peut découler du syllogisme suivant : — le pluralisme est le fondement de la démocratie ; — les partis traduisent, au niveau de l’activité politique, le pluralisme ; — en conclusion : les partis sont le fondement de la démocratie. (...) S’il en est ainsi, la fiction des représentants contenue à l’article 3 [de la Constitution] s’efface et ce sont les forces politiques qui exercent la souveraineté ».

Ce raisonnement, valide en apparence, nous semble cependant reposer sur une erreur. Le régime politique français reste lui-même après la décision 89-271 D.C. Le mandat des élus demeure, aux termes mêmes de la Constitution, un mandat représentatif et, puisque « Tout mandat impératif est nul » ²⁶³, l’encadrement des élus reste de pur fait. Même si les partis politiques remplissent des fonctions essentielles dans le fonctionnement de la démocratie, l’exercice de la souveraineté ne leur a pas été transféré : « La souveraineté nationale appartient [encore] au peuple qui l’exerce [toujours] par ses représentants et par la voie du référendum » ²⁶⁴, et il reste constant qu’« Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s’en attribuer l’exercice » ²⁶⁵.

Notes

¹⁷⁵ Loi n° 84-937 du 23 octobre 1984, op. cit., article 16.

¹⁷⁶ C.C., 84-181 D.C., op. cit., considérant n° 81.

¹⁷⁷ Voir C.C., 71-44 D.C., 16 juillet 1971, Liberté d’association, op. cit.

¹⁷⁸ Pour MM. FAVOREU et PHILIP, le considérant n° 81 de la décision 84-181 D.C. dénie « à une autorité administrative le pouvoir d’infliger des sanctions parce que c’est faire acte de juge » (Les grandes décisions du Conseil Constitutionnel, op. cit., p. 606).

¹⁷⁹ J.-C. MASCLET, « La loi sur les entreprises de presse », op. cit., p. 665.

¹⁸⁰ L’expression est empruntée à J. CHEVALLIER, qui l’avait appliquée en 1986 à la C.N.C.L., in J. CHEVALLIER, « Le nouveau statut de la liberté de communication », op. cit., p. 75.

¹⁸¹ D. ROUSSEAU, Droit du contentieux constitutionnel, op. cit., p. 271.

¹⁸² C.C., 84-173 D.C., 26 juillet 1984, Loi relative à l’exploitation des services de radio-télévision mis à la disposition du public sur réseau câblé, R. p. 63, considérant n° 4.

¹⁸³ L. FAVOREU et L. PHILIP, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, op. cit., p. 728.

¹⁸⁴ Ibid.

¹⁸⁵C.C., 86-217 D.C., op. cit.

¹⁸⁶ C.C., 93-333 D.C., op. cit., considérant n° 13.

¹⁸⁷ Ibid., considérant n° 13 ; voir également la décision 86-217 D.C. précitée, notamment les considérants n° 14 et 15.

¹⁸⁸ En 1993, le Comité consultatif pour la révision de la Constitution, présidé par le Doyen VEDEL, avait proposé, dans le but de préserver la liberté et le pluralisme de la communication, d’inscrire à l’article 4 de la Constitution l’existence d’un organisme indépendant, dont la composition et les missions seraient déterminées par une loi organique.

¹⁸⁹ Dans la décision 86-217 D.C., le Conseil constitutionnel a considéré que « la Commission nationale de la communication et des libertés est une "autorité administrative indépendante" ; que l’indépendance ainsi conférée à cet organisme (...) est, dans son principe, conforme à la conciliation à opérer entre la libre communication des pensées et des opinions et les objectifs de valeur constitutionnelle touchant notamment à la sauvegarde des courants d’expression socioculturels » (considérant n° 96). Cela laisse à penser que d’autres solutions pour lesquelles le Législateur aurait opté pourraient, dans leur principe, ne pas être conformes à cette même conciliation et par conséquent être contraires à la Constitution.

¹⁹⁰ J.O., 18 janvier 1989.

¹⁹¹ Loi n° 94-88 du 1^er février 1994, op. cit., article 8-II.

¹⁹² Il faut cependant relever que certaines chaînes de télévision bénéficient d’autorisations législatives prévues par la loi du 1^er février 1994, comme la chaîne du savoir, de la formation et de l’emploi (la Cinquième), ou encore les « chaînes parlementaires qui, en vertu de l’article 3 de la loi, peuvent être diffusées par voie hertzienne ou distribuées par câble, sous le contrôle du bureau des Assemblées, dans un but de « présentation et de compte rendu [de leurs] travaux. Ce programme peut également porter sur le fonctionnement des institutions parlementaires et faire place au débat public dans le respect de la représentativité des groupes et formations siégeant dans chacune des Assemblées ». Ces chaînes parlementaires échappent évidemment totalement au contrôle du Conseil supérieur de l'audiovisuel, en application du principe de séparation des pouvoirs.

¹⁹³ C.C., 88-248 D.C., op. cit., considérant n° 27.

¹⁹⁴ F. LUCHAIRE, La protection constitutionnelle des droits et libertés, p. 134.

¹⁹⁵ C.C., 86-217 D.C., op. cit., considérant n° 58.

¹⁹⁶ C.C., 88-248 D.C., op. cit., considérant n° 15.

¹⁹⁷ Loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée, article 16.

¹⁹⁸ Ibid, article 54.

¹⁹⁹ Ibid., article 55.

²⁰⁰ C.C., 88-248 D.C., op. cit., considérant n° 27.

²⁰¹ Ibid., considérant n° 35.

²⁰² C.C., 89-260 D.C., 28 juillet 1989, R. p. 71.

²⁰³ C.C., 86-224 D.C., 23 janvier 1987, Conseil de la concurrence, R. p. 8, considérant n° 22.

²⁰⁴ C.C., 93-333 D.C., op. cit., considérant n° 14.

²⁰⁵ C.C., 88-248 D.C., op. cit., considérant n° 42.

²⁰⁶ C.C., 89-271 D.C., 11 janvier 1990, Loi relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques, op. cit., considérant n° 12.

²⁰⁷ D. ROUSSEAU, Droit du contentieux constitutionnel, op. cit., p. 272.

²⁰⁸ G. BURDEAU, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, L.G.D.J., 16^ème édition, 1974, p. 29.

²⁰⁹ F. CHÂTELET, O. DUHAMEL, E. PISIER, P. BOURETZ, D. COLAS, Histoire des idées politiques, Paris, P.U.F., collection Thémis, 3^ème édition, 1993, p. 144.

²¹⁰ Op. cit.

²¹¹ C.C., 89-271 D.C., 11 janvier 1990, Loi relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques, op. cit., considérant n° 12.

²¹² Dans son acception ancienne, le mot fondement est un synonyme du terme fondations, c'est-à-dire un ouvrage destiné à répartir sur le sol et le sous-sol les charges d’une construction.

²¹³ B. MATHIEU, « Pour une reconnaissance de "principes matriciels" en matière de protection constitutionnelle des droits de l’homme », D., 1995, n° 27, p. 212.

²¹⁴ C.C., 86-217 D.C., op. cit., considérant n° 11.

²¹⁵ C.C., 84-181 D.C., op. cit., considérant n° 37.

²¹⁶ 86-217 D.C., op. cit.

²¹⁷ C.C., 89-271 D.C., op. cit., considérant n° 12.

²¹⁸ D. ROUSSEAU, Droit du contentieux constitutionnel, op. cit., p. 272.

²¹⁹ C.C., 93-333 D.C., 21 janvier 1994, op. cit., considérant n° 3.

²²⁰ D. ROUSSEAU, Droit du contentieux constitutionnel, op. cit., p. 272.

²²¹ G. BURDEAU, Traité de science politique, tome 7, Paris, L.G.D.J., 1973, 2^ème édition, p. 175.

²²² A. RESZLER, Le pluralisme — Une idée dominante de notre fin de siècle, Genève, Georg éditeur S.A. et Institut universitaire d’études européennes, 1990, 157 pp.

²²³ Ibid., p. 6.

²²⁴ Ibid.

²²⁵ Ibid.

²²⁶ Dans les décisions 86-217 D.C. et 93-333 D.C. précitées.

²²⁷ Dans la décision 89-271 D.C. précitée.

²²⁸ Le Conseil constitutionnel vise dans la décision 89-271 D.C. l’alinéa premier de l’article 2 de la Constitution : celui-ci est devenu l’article premier de la Constitution à la suite de la révision constitutionnelle votée par l’Assemblée nationale et le Sénat et approuvée par le Congrès le 4 août 1995.

²²⁹ C.C., 89-271 D.C., op. cit., considérant n° 12.

²³⁰ Il est par ailleurs possible de voir dans la première phrase de l’article premier de la Constitution — « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale » — une seconde base textuelle pour affirmer la valeur constitutionnelle du pluralisme-fondement de la démocratie. Si le Conseil constitutionnel a pu conférer valeur constitutionnelle au pluralisme-condition d’effectivité de la liberté de communication sur la base de l’article XI de la Déclaration de 1789, il n’aurait sans doute aucun mal à faire de même, sur la base de cet article, pour le pluralisme dans sa relation avec la démocratie, dont il est le soutien nécessaire.

²³¹ M.-L. PAVIA, « L’existence du pluralisme, fondement de la démocratie », op. cit., p. 322.

²³² J.-P. BIZEAU, « Pluralisme et démocratie », R.D.P., 1993, p. 527.

²³³ SPINOZA, Traité de l’autorité politique.

²³⁴ C.C., 77-87 D.C., 23 novembre 1977, Liberté de conscience, R. p. 42.

²³⁵ Avis n° 346.893 du Conseil d'État, Assemblée générale plénière, 27 novembre 1989, R.F.D.A., 1990, p. 6.

²³⁶ La formule est attribuée au théologien français Pierre ABÉLARD (1079-1142).

²³⁷ J. BURCKHARDT, Fragments historiques, Genève, Droz, 1975, p. 142.

²³⁸ C.C., 84-181 D.C., op. cit.

²³⁹ B. LIME, « Le système constitutionnel roumain », R.D.P., 1994, p. 361.

²⁴⁰ C.C., 89-271 D.C., op. cit., considérant n° 12.

²⁴¹ M.-L. PAVIA, « L’existence du pluralisme, fondement de la démocratie », op. cit., p. 328.

²⁴² Cette question des modes de scrutin, si elle n’est pas formellement constitutionnelle, l’est matériellement en raison des incidences essentielles qu’elle a sur l’organisation des pouvoirs publics.

²⁴³ Sauf à considérer que l’exigence du pluralisme impose le choix d’un système d’exercice collégial des compétences du chef de l’État.

²⁴⁴ Alors qu’il avait obtenu plus de 15 p. cent des suffrages exprimés à l’issue du premier tour des élections législatives de 1997, le Front national n’a obtenu qu’un élu au soir du second tour. À l’inverse, les Verts, avec un peu plus de 3,5 p. cent des suffrages exprimés en leur faveur lors du premier tour, obtiennent 7 élus grâce aux accords électoraux signés avec les formations politiques de gauche (Parti socialiste, Parti communiste, Parti radical-socialiste, Mouvement des citoyens).

²⁴⁵ M.-L. PAVIA, « L’existence du pluralisme, fondement de la démocratie », op. cit., p. 328.

²⁴⁶ C’est par cette formule que le Conseil constitutionnel, dans la décision 92-313 D.C. du 23 septembre 1992 (MAASTRICHT III, R.J.C., I-511), décline toute compétence pour exercer un contrôle de la constitutionnalité des lois adoptées par voie de référendum, et c’est peut-être par cette formule qu’il pourrait sinon annuler une loi qui prévoirait l’élection de tous les députés au scrutin proportionnel, du moins ne pas imposer au Législateur d’instaurer un tel système.

²⁴⁷ L’article L. 262 du Code électoral dispose au sujet des communes de trois mille cinq cents habitants et plus qu’« Au premier tour, il est attribué à la liste qui a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés un nombre de sièges égal à la moitié du nombre des sièges à pourvoir, arrondi, le cas échéant, à l’entier supérieur lorsqu’il y a plus de quatre sièges à pourvoir et à l’entier inférieur lorsqu’il y a moins de quatre sièges à pourvoir. Cette attribution opérée, les autres sièges sont répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sous réserve de l’application des dispositions du troisième alinéa ci-après. — Si aucune liste n’a recueilli la majorité absolue au premier tour, il est procédé à un second tour. Il est attribué à la liste qui a obtenu le plus de voix un nombre de sièges égal à la moitié du nombre des sièges à pourvoir, arrondi, le cas échéant, à l’entier supérieur lorsqu’il y a plus de quatre sièges à pourvoir et à l’entier inférieur lorsqu’il y a moins de quatre sièges (...). Cette attribution opérée, les autres sièges sont répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sous réserve de l’application des dispositions du troisième alinéa ci-après. — Les listes qui n’ont pas obtenu au moins 5 p. 100 des suffrages exprimés ne sont pas admises à répartition des sièges ».

²⁴⁸ « La loi électorale répartit sur une base égalitaire les (...) membres du Bundestag en deux catégories : dans le cadre de circonscriptions du territoire fédéral, ceux-ci sont élus au scrutin majoritaire à un tour, et dans le cadre du Land, ils sont désignés à la représentation proportionnelle, selon le système d’HONDT. En conséquence, l’électeur dispose de deux voix. Au vu du bulletin de vote qui lui est remis, il porte successivement son choix sur un candidat (sièges dits directs ou de circonscription) et sur une liste d’un parti (sièges de Land) », J. GICQUEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Montchrestien, collection Domat Droit Public, 14^ème édition, 1995, p. 331.

²⁴⁹ Voir notamment la décision C.C., 82-187 D.C., 2 décembre 1982, Loi portant adaptation de la loi n° 82-213 D.C. du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions à la Guadeloupe, à la Guyane, à la Martinique et à la Réunion, R. p. 70.

²⁵⁰ Voir la décision 82-138 D.C. du 25 février 1982 (R. p. 41) relative au statut de la région CORSE, qui peut déroger aux règles applicables aux autres régions, ou encore la décision 82-149 D.C. du 28 décembre 1982 (R. p. 76) dans laquelle le Conseil constitutionnel considère que « si les dispositions [législatives en cause] dérogent, pour les trois plus grandes villes de France, au droit commun de l’organisation communale, elles ne méconnaissent pas pour autant la Constitution » (considérant n° 6).

²⁵¹ Voir la décision n° 91-290 D.C. du 9 mai 1991 relative au statut de la collectivité territoriale de Corse (R. p. 50).

²⁵² J.-P. BIZEAU, « Pluralisme et démocratie », op. cit., p. 535.

²⁵³ T. MICHALON, « La République française, une fédération qui s’ignore ? », R.D.P., 1982, p. 623. L’auteur conclut qu’il « ne paraît guère défendable juridiquement de soutenir, comme on le fait généralement, que notre droit interdit de doter une collectivité territoriale donnée d’un régime situé au-delà de la décentralisation mais en-deçà de l’indépendance. En effet de tels régimes ont existé à maintes reprises, et existent encore, mais de manière discrète puisque seul le législateur ose les appeler de leur nom : autonomie. En les établissant, ce dernier réalisait une forme de fédéralisme comme M. JOURDAIN faisait de la prose, et assouplissait considérablement le cadre de la République ».

²⁵⁴ W. JAMES, A pluralistic universe, New-York, 1909, p. 321.

²⁵⁵ B. LIME, « Le système constitutionnel roumain », op. cit., p. 362.

²⁵⁶ Constitution de la République italienne du 27 décembre 1947, article 49.

²⁵⁷ Constitution du Royaume d’Espagne du 27 décembre 1978, article 6.

²⁵⁸ C.C., 84-181 D.C., 10 & 11 octobre 1984, Loi relative aux entreprises de presse (concentration, transparence financière, pluralisme), op. cit., considérant n° 11.

²⁵⁹ Ibid.

²⁶⁰ M. DE VILLIERS, « La décision du Conseil constitutionnel des 10 et 11 octobre 1984 sur les entreprises de presse », op. cit., p. 582.

²⁶¹ op. cit.

²⁶² M.-L. PAVIA, « L’existence du pluralisme, fondement de la démocratie », op. cit., p. 327.

²⁶³ Article 27 alinéa premier de la Constitution du 4 octobre 1958.

²⁶⁴ Article 3 alinéa premier de la Constitution du 4 octobre 1958.

²⁶⁵ Article 27 alinéa second de la Constitution du 4 octobre 1958.

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